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Hans Peter Lankes：利用私人部門(mén)力量創(chuàng )造市場(chǎng)

發(fā)布日期：2018-05-10 11:17    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

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背景介紹:   Hans Peter Lankes博士是國際金融公司（International Finance Corporation，簡(jiǎn)稱(chēng)IFC，世界銀行集團旗下負責私人部門(mén)投資的公司）副總裁，負責投資戰略規劃、為投資執行部門(mén)提供宏觀(guān)經(jīng)濟分析、與世界銀行及其他國際金融組織協(xié)調工作。

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一、基礎設施投資對于發(fā)展中國家至關(guān)重要

發(fā)展中國家基礎設施投資缺口巨大。據估計，全世界每年基礎設施投資需求超過(guò)5萬(wàn)億美元，但實(shí)際投資額不到一半，存在巨大缺口。其中又以發(fā)展中國家基建投資短缺問(wèn)題最為嚴重。根據世界經(jīng)濟論壇（WEF）研究報告，許多“一帶一路”沿線(xiàn)國家的基建需求無(wú)法得到滿(mǎn)足。同時(shí)，這些國家大多面臨較為嚴重的財政赤字問(wèn)題和預算約束限制，難以更多投入公共財政預算，公共部門(mén)無(wú)法獨立填補基礎設施投資缺口。

基礎設施建設是發(fā)展中國家經(jīng)濟增長(cháng)的強大動(dòng)力。中國改革開(kāi)放四十年的快速發(fā)展以基礎設施建設為推動(dòng)力，并且在不同發(fā)展階段得益于不同類(lèi)型的基建投資。在1978-1998年改革開(kāi)放初期二十年間，農村改革和國企改革釋放大量剩余勞動(dòng)力，這些勞動(dòng)力通過(guò)交通運輸等基礎設施轉移到東部沿海地區，從事出口加工行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。1998-2010年期間，隨著(zhù)城市化進(jìn)程加快，城市基建本身成為新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，并帶動(dòng)諸多資本密集行業(yè)繁榮發(fā)展。2010年至今，“新經(jīng)濟”形態(tài)出現，知識經(jīng)濟、智慧城市嶄露頭角，信息通信基礎設施建設和高鐵建設正在并將繼續發(fā)揮關(guān)鍵作用。貴州省近十五年的快速發(fā)展是一個(gè)典型例子。上世紀八、九十年代，貴州省經(jīng)濟發(fā)展緩慢、貧窮程度接近部分撒哈拉以南國家，地處西南內陸、交通不便，工業(yè)基礎薄弱，高原山地地形不利于農業(yè)發(fā)展，年輕人外流嚴重。但在過(guò)去十五年中，貴州省經(jīng)濟增速大幅提高，近年超過(guò)全國平均水平（2017年貴州省地區生產(chǎn)總值實(shí)際增速10.2%，位居全國首位），一個(gè)重要驅動(dòng)力是交通基礎設施建設。多條高鐵線(xiàn)路通車(chē)之后，貴陽(yáng)一躍成為地區鐵路運輸中心和全國十大人才流入城市之一，貴州省成為中國增速最快的旅游地。貴州產(chǎn)業(yè)升級加快，經(jīng)濟驅動(dòng)力正在從過(guò)去的小農經(jīng)濟、中草藥產(chǎn)業(yè)、金屬采礦業(yè)向生態(tài)旅游、制藥業(yè)、大數據信息產(chǎn)業(yè)轉變，這些新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)又會(huì )進(jìn)一步帶動(dòng)配套基礎設施投資建設。縱觀(guān)世界各國發(fā)展歷程，我們發(fā)現能夠擺脫貧困陷阱和中等收入陷阱的國家，無(wú)一不是重視基礎設施建設、強化本國在全球價(jià)值鏈中的競爭優(yōu)勢、并且基建投資與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢動(dòng)態(tài)相輔相成。在經(jīng)濟發(fā)展初級階段，尚有大量潛在資源未被使用時(shí)，修建基礎設施以充分開(kāi)發(fā)利用現存資源能夠促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)；當發(fā)展進(jìn)入更高階段時(shí)，進(jìn)行具有前瞻性的基建投資來(lái)引導新的產(chǎn)業(yè)部門(mén)出現。

二、積極引入私人部門(mén)參與基礎設施投資

公共部門(mén)進(jìn)行基建投資往往會(huì )遇到兩個(gè)問(wèn)題，一是缺乏市場(chǎng)敏感度，難以準確判斷市場(chǎng)需要什么投資、需要多少投資；二是公共部門(mén)面臨財政赤字問(wèn)題和預算約束限制，沒(méi)有足夠公共預算用于基建。積極引入私人部門(mén)可以同時(shí)解決這兩個(gè)問(wèn)題。私人部門(mén)深耕市場(chǎng)，能夠更準確地判斷市場(chǎng)動(dòng)向和發(fā)展前景，而且大量私人資本樂(lè )于進(jìn)入基建投資領(lǐng)域只是礙于市場(chǎng)條件不夠成熟。因此，最大化私人部門(mén)的參與能夠帶來(lái)雙贏(yíng)。

我們的研究認為引入私人部門(mén)應采用“四級決策過(guò)程”：（1）在私人部門(mén)愿意進(jìn)入并有能力做好的領(lǐng)域，就全面引入私人資本，公共財政盡量退出；（2）某些領(lǐng)域缺乏完善的市場(chǎng)條件，有諸如監管措施不到位、政策激勵機制扭曲等問(wèn)題，導致私人資本不愿進(jìn)入，那么政府應積極改善市場(chǎng)環(huán)境、糾正市場(chǎng)失靈、加強必要的政策監管，創(chuàng )造良好條件吸引私人部門(mén)進(jìn)入；（3）如果采取以上措施之后，市場(chǎng)風(fēng)險仍然較大，風(fēng)險溢價(jià)使得私人部門(mén)的資金成本過(guò)高，那么政府應提供擔保或其他風(fēng)險共擔方式，減少私人部門(mén)承擔的風(fēng)險，降低其資金成本；（4）如果以上所有市場(chǎng)改革和風(fēng)險緩釋措施仍然無(wú)法吸引私人部門(mén)進(jìn)入，那么此時(shí)才不得不使用公共財政進(jìn)行投資。總結來(lái)說(shuō)，我們提出的“四級決策過(guò)程”的核心是創(chuàng )造條件最大化私人部門(mén)的參與，只有在私人部門(mén)確實(shí)無(wú)法進(jìn)入的領(lǐng)域才使用公共財政投資。

根據我們的估算，如果各類(lèi)基建投資按照我們的“四級決策過(guò)程”最大化引入私人部門(mén)，那么私人部門(mén)和公共部門(mén)的出資比例應如下：在信息通信領(lǐng)域，占比80-90%的移動(dòng)通信、固話(huà)通信、和互聯(lián)網(wǎng)基建應來(lái)自私人部門(mén)，只有占比10-20%的農村地區通信、光纖骨干網(wǎng)建設需要公共部門(mén)投入；在能源行業(yè)，大部分電力生產(chǎn)和分銷(xiāo)（60-80%）可以交由私人部門(mén)，電力傳輸、貧困地區電力消費、可再生能源（20-40%）由公共部門(mén)投資；交通運輸行業(yè)中，港口、機場(chǎng)、收費公路、鐵路軌道車(chē)輛、市內快速公交系統和輕軌等30-70%的投資可由私人部門(mén)參與，城市道路、鄉鎮道路、航道、鐵路軌座、地鐵、空中交通管制等剩余30-70%的部分由公共部門(mén)進(jìn)入；水務(wù)行業(yè)中，占比20-40%的原水處理、供水環(huán)節可由私人部門(mén)投資，其余占比60-80%的污水處理、貧困地區用水、防汛灌溉等領(lǐng)域由公共部門(mén)進(jìn)行。

但現實(shí)中，私人部門(mén)的投資份額遠低于我們所推算的水平，這說(shuō)明私人部門(mén)參與的空間還有很大。我們高興地看到很多發(fā)展中國家私人部門(mén)的參與度正在逐漸提高。政府提供配套政策、改善市場(chǎng)環(huán)境、提供風(fēng)險分擔機制之后，私人資本就愿意加入進(jìn)來(lái)。例如，巴基斯坦的卡洛特（Karot）水電站建設項目（絲路基金的第一個(gè)投資項目）最初由于項目周期長(cháng)、潛在風(fēng)險大，私人部門(mén)沒(méi)有參與，政府改善監管環(huán)境、有效控制風(fēng)險后，項目最終私有化并由巴基斯坦私營(yíng)電力及基礎設施委員會(huì )（PPIB）接管，該委員會(huì )隨后將經(jīng)營(yíng)權下放給卡洛特電力有限公司。又如，在哥倫比亞的大型公路建設項目中，最初當地的保險和養老金基金雖然有意參與期限匹配的長(cháng)期基建項目投資，但由于其風(fēng)險厭惡特性又十分謹慎、顧慮重重，針對這一情況，國際金融公司與當地金融機構合作為私人部門(mén)提供有效的風(fēng)險緩釋工具，最終成功吸引保險和養老金基金加入。

總結來(lái)說(shuō)，基礎設施投資與建設是發(fā)展中國家經(jīng)濟增長(cháng)的重要驅動(dòng)力。多數基建投資項目資金規模大、項目周期長(cháng)、風(fēng)險水平相應較高，當地政府應積極改善市場(chǎng)條件、提供有效風(fēng)險緩釋工具，吸引私人部門(mén)參與。“一帶一路”可以發(fā)揮重要作用，幫助沿線(xiàn)國家創(chuàng )造市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)品流通、資源流動(dòng)和思想交流，有利于為私人部門(mén)進(jìn)入創(chuàng )造條件。