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張帆：改革開(kāi)放40年中的管制改革：一個(gè)制度經(jīng)濟學(xué)分析

發(fā)布日期：2018-07-10 02:14    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

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改革開(kāi)放40年中的管制改革：一個(gè)制度經(jīng)濟學(xué)分析

張帆

背景介紹: 2018年6月21日，北大國家發(fā)展研究院舉辦第125次【朗潤?格政】講座。本次講座以“改革開(kāi)放40年中的管制改革：一個(gè)制度經(jīng)濟學(xué)分析”為主題，邀請張帆教授分享他的見(jiàn)解。本文根據張帆教授在講座的發(fā)言整理。

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改革是制度的重新安排，是一種制度變遷。在政府主導的經(jīng)濟中，創(chuàng )造出一個(gè)市場(chǎng)來(lái)，這是我們過(guò)去40年做的最主要的事情，這個(gè)市場(chǎng)給經(jīng)濟帶來(lái)了激勵，因此創(chuàng )造了經(jīng)濟增長(cháng)的奇跡。相應地，政府管制也經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟下的管制向市場(chǎng)經(jīng)濟中的管制的轉化。

我們把管制定義為狹義和廣義的管制。狹義的管制是市場(chǎng)經(jīng)濟下政府對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的有限的特定的干預，與法律和宏觀(guān)政策的干預不同。狹義管制分為經(jīng)濟管制和社會(huì )管制，前者是對自然壟斷的管制。自然壟斷指隨著(zhù)產(chǎn)量的增加平均成本下降。在自然壟斷情況下，社會(huì )就應該把生產(chǎn)交給一家企業(yè)來(lái)完成，即管制進(jìn)入，同時(shí)政府需要管制價(jià)格，例如鐵路、電信等行業(yè)。自然壟斷往往與網(wǎng)絡(luò )和巨大的固定成本相聯(lián)系。社會(huì )管制是對所有行業(yè)某一方面的管制，例如，對環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全的管制，往往和外部性聯(lián)系在一起。金融管制兼有經(jīng)濟管制和社會(huì )管制的特性。近年來(lái)，世界各國經(jīng)濟管制所占比例在縮小，社會(huì )管制的比例在增大。廣義的管制，指計劃經(jīng)濟下政府對經(jīng)濟活動(dòng)的強制性的干預。計劃經(jīng)濟國家與市場(chǎng)經(jīng)濟國家的管制程度不同，但是變化的趨勢近似。20世紀30年代，美蘇都是在加強管制，70年代很多國家都是在放松管制。

改革是由于兩方面原因，一是計劃經(jīng)濟本身的問(wèn)題，主要是信息和激勵的問(wèn)題。二是政治動(dòng)亂。改革的發(fā)生，來(lái)自于改革的信念和共識——集體意向性。社會(huì )的不同階層在文革中都受到了不同程度的傷害，因此改革達成了共識，這種共識推動(dòng)了此后幾十年的改革。

制度，按照諾斯的定義，包括正式、非正式制度以及二者的實(shí)施，正式制度包括政治、經(jīng)濟制度和契約，非正式制度包括習俗、慣例等。在改革初期，由于交易費用較低，非正式制度的建立往往先于正式制度，很多改革最初是非法的，例如，小崗村的農村改革。改革的第一步是建立市場(chǎng)和創(chuàng )造競爭者，這是一個(gè)縮小管制范圍和減少管制強度的過(guò)程。這可以分為兩個(gè)部分，第一，逐步放開(kāi)價(jià)格、使已有的市場(chǎng)的自由化，例如改變各種價(jià)格扭曲，使已經(jīng)存在的剩余農產(chǎn)品和消費品市場(chǎng)自由化。這種做法是比較成功的，但是價(jià)格雙軌制也導致了投機倒把和腐敗問(wèn)題。第二，在不存在市場(chǎng)的需要較大經(jīng)營(yíng)規模的領(lǐng)域，創(chuàng )造新的市場(chǎng)和市場(chǎng)活動(dòng)主體。主要通過(guò)政企分開(kāi)，并對新的市場(chǎng)活動(dòng)主體不斷進(jìn)行再分割。這是一個(gè)人為的模擬市場(chǎng)，在民航、電信等行業(yè)都經(jīng)歷的這一過(guò)程。要使人為創(chuàng )造的市場(chǎng)主體像真正的市場(chǎng)主體一樣活動(dòng)，就必須進(jìn)一步解決產(chǎn)權問(wèn)題。產(chǎn)權改革的總方向時(shí)從單一的公有制向多種所有制轉變，為經(jīng)濟活動(dòng)參與者提供產(chǎn)權的保障，把績(jì)效與產(chǎn)權更緊密聯(lián)系在一起，從而提供有效的激勵。

改革過(guò)程經(jīng)歷了從人情關(guān)系市場(chǎng)秩序向非人際關(guān)系化交換的市場(chǎng)秩序的轉變。使人們在非人際關(guān)系化交換中獲益的契約，必須伴隨某種形式的第三方實(shí)施，政府的作用就是執行第三方實(shí)施的職能，這主要是由于政府實(shí)施的規模效應決定的。在中國當時(shí)的情況下，除了政府，沒(méi)有別的中間機構能夠起到這種作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下新型的監管，是為了保護市場(chǎng)競爭的有序進(jìn)行，既需要制止不規則的競爭，又不能傷害正常的競爭者。很多監管部門(mén)是從過(guò)去的行政部門(mén)轉變而來(lái)的，由于路徑依賴(lài)的存在，往往存在監管不足和監管過(guò)渡的問(wèn)題。

對管制問(wèn)題的經(jīng)濟分析，主要集中于交易成本之上，管制、實(shí)施契約等都是以交易成本為基礎的。我把把交易成本分為政府交易成本和市場(chǎng)交易成本，把制度表示為政府和市場(chǎng)的相對份額。在完全的政府控制的計劃經(jīng)濟中，由于所有交易均由政府實(shí)施，政府邊際交易成本達到最高。改革使政府交易成本下降，市場(chǎng)交易成本上升。總成本的最低點(diǎn)是政府邊際交易成本和市場(chǎng)邊際交易成本的交點(diǎn)。

改革過(guò)程中存在路徑依賴(lài)問(wèn)題，由于改革初期沒(méi)有其他的中介組織，所以使用政府作為第三方，政府既是參與者，又是管制者，政府和國有企業(yè)有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，因此存在大量的尋租機會(huì )和行為；同時(shí)管制機構擁有過(guò)度的自由裁量權。目前，已經(jīng)建立了一套監管規則和機構，但是管制機構的設置和職能缺乏法律支持，存在不同監管機構的職能的重疊。未來(lái)，監管機構應當像不偏不倚的第三方一樣行事，長(cháng)期制度的穩定性需要管制者和被管制者的互動(dòng)，需要非人際交換關(guān)系的建立。

管制屬于產(chǎn)業(yè)組織里面比較接近于實(shí)際的領(lǐng)域，在實(shí)證方面和理論方面都有很大的研究空間：壟斷勢力、效率的測定，被管制企業(yè)的價(jià)格設計，管制機構的設置設計：多頭還是單一，改革的制度分析和制度博弈，以及政府的行為模型等都可以作為未來(lái)的研究領(lǐng)域。

總的來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化改革是制度的變遷，改革是創(chuàng )造市場(chǎng)的過(guò)程，改革也需要新的管制方式，這種管制以保護市場(chǎng)運行的秩序為目的。管制改革利用了舊制度的遺留，這也成為后續問(wèn)題的根源。在長(cháng)期，交易費用分析可以作為制度選擇的標準和依據。

 

提問(wèn)環(huán)節：

問(wèn)：金融業(yè)的開(kāi)放程度遠遠落后于食品制造業(yè)等，金融業(yè)面臨系統性風(fēng)險管控，以及人民幣的國際化、市場(chǎng)化。請問(wèn)金融市場(chǎng)化的開(kāi)放時(shí)機等理解。

答：長(cháng)遠來(lái)看金融業(yè)的開(kāi)放是方向，具體的步驟應該比較謹慎。最近，國際經(jīng)濟形勢有很大變化，有很多不可控制的因素，最近不太可能有特別大的動(dòng)作來(lái)進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)。

問(wèn)：政府對房地產(chǎn)行業(yè)的管制的內在邏輯。

答：政府有兩個(gè)動(dòng)機，一個(gè)是經(jīng)濟增長(cháng)，房地產(chǎn)有很大的拉動(dòng)作用；另一個(gè)是穩定和風(fēng)險問(wèn)題，政府這么多年的政策基本上是這兩方面的考慮，在不同的時(shí)期可能會(huì )有不同的變化。政府的決策是有多個(gè)目標的，政府的行為往往是多個(gè)目標之間的權衡選擇。