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李力行：一類(lèi)特殊的國有企業(yè)——“地方政府融資平臺公司”的債務(wù)問(wèn)題

發(fā)布日期：2019-10-29 02:27    來(lái)源：

背景介紹：2019年9月27日，北大國發(fā)院李力行教授在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，《中國經(jīng)濟學(xué)人》協(xié)辦的“產(chǎn)能過(guò)剩、國企改革與競爭中立”國際學(xué)術(shù)研討會(huì )上做了《一類(lèi)特殊的國有企業(yè)——“地方政府融資平臺公司”的債務(wù)問(wèn)題》的報告，介紹了中國國有企業(yè)的現狀，尤其是資產(chǎn)和負債的現狀，通過(guò)案例及調研探究債務(wù)的成因，提出可能改革的路徑。

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一、中國國有企業(yè)和負債現狀和政府的債務(wù)狀況

財政部統計2018年底非金融國有企業(yè)總資產(chǎn)210.4萬(wàn)億元，債務(wù)總額135.0萬(wàn)億元，資產(chǎn)負債率64.2%，凈資產(chǎn)58.7萬(wàn)億元，金融行業(yè)國有企業(yè)凈資產(chǎn)17.2萬(wàn)億元。中國企業(yè)的債務(wù)中最主要的部分是國有企業(yè)負債。

全國一共財政是四本賬，大概的規模是一般公共預算18.3萬(wàn)億，政府性基金收入7.5萬(wàn)億，國有資本金經(jīng)營(yíng)預算按每年只有0.29萬(wàn)億，三項社保基金5.6萬(wàn)億元。中央政府債務(wù)15萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)18.4億元。如果拿政府的債務(wù)之和除以GDP，比重只有37%，并不是特別高。地方政府的債務(wù)率76.6%，這是按債務(wù)余額除以綜合財力，達不到國際通行的警戒標準。表面上看，地方政府的債務(wù)并不是特別嚴重。然而地方政府還有一個(gè)很大量的隱性債務(wù)，包括了政府事業(yè)單位的債務(wù)，由政府提供擔保的國有企業(yè)的債務(wù)，初步預估達到45萬(wàn)億以上。這個(gè)數字在2011年首次由審計署公布，近年來(lái)持續上升。

二、地方政府融資平臺公司特點(diǎn)

地方政府的債務(wù)并不像其它國家一樣由政府直接舉借，而是主要由一類(lèi)特殊的國有企業(yè)所舉借，即地方政府城投公司。這些公司不僅像普通企業(yè)一樣參與商業(yè)經(jīng)營(yíng)，向金融機構貸款，還承擔公共品提供職能，以及為政府的其他經(jīng)濟行為提供融資。他們?yōu)檎谫Y提供平臺，又被稱(chēng)為地方政府融資平臺公司，或者被稱(chēng)為地方政府金融機器，就是LGFV這個(gè)簡(jiǎn)稱(chēng)。

地方政府融資平臺公司有如下特點(diǎn)，首先是政府注資設立的國有企業(yè)。這一點(diǎn)跟普通的國有企業(yè)很像，不同的是主要從事的是城市基礎設施開(kāi)發(fā)建設，早期往往從事土地一級開(kāi)發(fā)。參與各種商業(yè)經(jīng)營(yíng)，包括政府特許經(jīng)營(yíng)，例如旅游、公園、會(huì )展。同時(shí)也參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和制造業(yè)。比較獨特的一點(diǎn)是提供了部分的公共品，例如為政府修建保障房，進(jìn)行城市園林環(huán)境建設，提供污水處理，供暖、供水、供氣等。因此，地方政府融資平臺公司成為了政府融資的一個(gè)重要手段，如果我們把政府預算內的財政稱(chēng)為第一財政，把政府預算外的各種收入，包括土地出讓的收入稱(chēng)為第二財政的話(huà)，那么地方政府融資平臺公司可以被看做是政府的第三財政。

 融資平臺公司有四大功能，融資、公共品提供、土地開(kāi)發(fā)，以及作為基金投資人。與普通國有企業(yè)相比，除了進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)之外，還承擔了為政府募資的職能，募集資金的投向既可以是商業(yè)性質(zhì)的，也可以是公益性的。未來(lái)償債資金的來(lái)源常常與政府的資產(chǎn)或擔保有關(guān)，所以這是一類(lèi)特殊的國有企業(yè)。

三、地方政府融資平臺公司的發(fā)展階段

地方政府融資平臺公司經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，第一個(gè)階段是成長(cháng)期，是源于中國進(jìn)行分稅制改革之后，預算法禁止地方政府貸款，地方政府的預算外收入逐漸擴張。在巨大的財政壓力下，地方政府尋求各種來(lái)源的收入，包括各種行政事業(yè)收費等。在這個(gè)背景下，城市建設需要大量的資金，于是城投公司應運而生。第二個(gè)階段，大量的城投公司通過(guò)發(fā)行企業(yè)債，為政府的公共基礎設施建設籌集了大量的資金，城投公司大量成立，不僅在省級、市級，而且在縣級也大量的出現。第三個(gè)階段比較重要，就是2008年全球金融危機之后，中國政府出臺四萬(wàn)億財政刺激計劃，在這個(gè)刺激計劃下，財政和金融手段都被使用，投資加上杠桿，商業(yè)銀行大規模投放貸款，地方政府平臺公司的債務(wù)出現爆發(fā)式的增長(cháng)。第四個(gè)階段是2012年之后，中央政府加強了監管，表內貸款收緊。地方政府通過(guò)其他的融資渠道進(jìn)行債務(wù)展期和投資，也催生了所謂的影子銀行，地方政府隱性債務(wù)規模越滾越大，并且出現了很多的信用違約事件。關(guān)于地方政府融資平臺公司的數目統計，2010年底大概有6576個(gè)，2012年底超過(guò)了1萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)縣都有超過(guò)一家平臺公司，每一個(gè)地級市有大約10家平臺公司，2018年這些平臺公司通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行了2842支城投債，融資規模2.5萬(wàn)億元。

四、融資平臺公司的融資方式

融資平臺公司的融資方式包括了幾類(lèi)。一是普通的商業(yè)銀行貸款。向商業(yè)銀行貸款，融資平臺公司通常采用土地抵押和政府擔保。第二，融資平臺公司是普通的、根據公司法所注冊的商業(yè)企業(yè)，可以通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行債券，這種融資方式受到的約束較少。第三，就是在各類(lèi)公開(kāi)債券和銀行貸款受到約束之后，融資平臺公司轉向通過(guò)信托、資管、融資租賃等表外業(yè)務(wù)進(jìn)行融資，催生了影子銀行，這種情況下融資的成本高達10%以上。相比于政府公開(kāi)發(fā)行的市政債低于3.5%的利率而言，他們的債務(wù)負擔非常重。在這樣的利息負擔下，利滾利，導致債務(wù)規模急速增長(cháng)。    

五、債務(wù)成因和資產(chǎn)狀況

探究地方債務(wù)的主要成因，既包括所謂的民生項目，也包括政績(jì)項目和特別情況下造成的支出。民生項目包括棚戶(hù)區改造等，政績(jì)項目包括各種基礎設施的興建。此外，因為抗震救災等各種特別情況，金融機構給地方政府大量放貸，并沒(méi)有仔細考察償還能力。

現實(shí)案例中，很多地方都有大量不產(chǎn)生現金流的資產(chǎn)被注入到平臺公司中，稱(chēng)為注水資產(chǎn)。此外，有些資產(chǎn)被重復抵押，例如市政道路和園林不能產(chǎn)生現金流，也被包裝到平臺公司中作為資產(chǎn)向銀行獲取貸款。還有一些不能辦理確權的土地房產(chǎn)等。為了避免優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)被平臺公司債務(wù)所拖累，往往被剝離注入新的公司，以進(jìn)行新一輪的融資。許多地方的平臺公司嚴重資不抵債。

六、平臺公司產(chǎn)生的問(wèn)題

平臺公司的問(wèn)題是非常嚴重的，因為普通的國有企業(yè)雖然債務(wù)龐大，超過(guò)100萬(wàn)億，但是他的資產(chǎn)負債率不高，而且有大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以沖抵。地方政府融資平臺公司數額巨大，且大范圍的出現資不抵債的問(wèn)題。與平臺公司債務(wù)相關(guān)的連帶問(wèn)題包括，第一，平臺公司發(fā)行的債務(wù)往往剛性?xún)陡叮瑒傂詢(xún)陡毒褪遣蛔裱袌?chǎng)規則，由政府兜底。政府的隱性擔保、剛性?xún)陡蹲璧K了中國資本市場(chǎng)的發(fā)展。第二，影子銀行很大的原因就是來(lái)自平臺公司的債務(wù)。第三，平臺公司雖然從事部分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是主要的功能是為政府融資，很多時(shí)候平臺公司為了融資注冊了不少的子公司，并沒(méi)有實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的子公司，這些企業(yè)從廣義角度來(lái)說(shuō)也可以被視為僵尸企業(yè)，因此也與僵尸企業(yè)問(wèn)題相關(guān)。

考察平臺公司債務(wù)問(wèn)題的根源，它體現了地方政府在財政約束下的收入和支出不匹配，體現了地方為實(shí)現發(fā)展目標而尋求收入來(lái)源的動(dòng)機，是政府的財政手段、金融手段、產(chǎn)業(yè)手段合一的表現。平臺公司的發(fā)展和面臨的困境，也體現了地方政府主導經(jīng)濟發(fā)展的“中國模式”的興衰和面臨的挑戰。

七、政府應對策略

為了應對這些挑戰，中央政府近年來(lái)主要有如下做法。第一是規范政府舉債，比如通過(guò)發(fā)行低利率的地方政府債，置換掉原有的債務(wù)，也包括發(fā)行專(zhuān)項債作為重大項目的資本金，緩解地方政府的融資需求等。第二是指引平臺公司進(jìn)行市場(chǎng)化轉型，讓平臺公司脫離政府，成為獨立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，不允許政府注資給平臺公司，同時(shí)也不要求平臺公司為政府提供公共服務(wù)，以便讓他們轉化為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主體。第三，中央政府還限制了政府的支出范圍為公益項目，鼓勵通過(guò)其他的方式，例如PPP等方式引入社會(huì )資金參與到非公益的項目當中。但是這些努力收效甚微。隨著(zhù)經(jīng)濟周期的起伏，這些政策時(shí)緊時(shí)松，平臺公司的債務(wù)繼續擴大，存量債務(wù)沒(méi)有能夠得到消減，而新的融資普遍被用于借新還舊，所以債務(wù)利息的負擔甚至是越滾越大。

地方政府做出的努力其實(shí)是非常有限的，因為作為地方政府并沒(méi)有動(dòng)機徹底轉型。為了保證經(jīng)濟發(fā)展的資金來(lái)源，地方會(huì )想辦法繞開(kāi)規定繼續進(jìn)行融資，包括加快國有土地的供應來(lái)歸還債務(wù)利息，以及盤(pán)活國有資產(chǎn)、實(shí)施新項目，通過(guò)新項目的融資歸還舊的債務(wù)利息。

八、可能的改革路徑

首先，我們討論國有企業(yè)改革，應該包括這一類(lèi)特殊的國有企業(yè)，也就是地方政府融資平臺公司的改革。盡管經(jīng)營(yíng)模式和普通的國有企業(yè)不同，但是面臨的問(wèn)題的本源可能跟普通的國有企業(yè)類(lèi)似，那就是政企不分，政府的行政干預和兜底，以及軟約束。

長(cháng)期而言，應該要改變政府主導經(jīng)濟發(fā)展的模式，回歸政府作為公共品提供者的基本職能，將公共財政回歸他的原本的含義。同時(shí)，開(kāi)放要素市場(chǎng)，促進(jìn)自然資源的市場(chǎng)化，擴大政府的稅基，這是長(cháng)期的改革措施。中期而言，應該是擴大財政預算規模，硬化預算約束，金融部門(mén)需要加強監管，平臺公司則應該進(jìn)行市場(chǎng)化轉型。短期而言，為了應付債務(wù)危機，可能需要進(jìn)行國有企業(yè)的資產(chǎn)整合，讓更多的國有資源資本化，通過(guò)進(jìn)入市場(chǎng)融資來(lái)引入社會(huì )資金。同時(shí)，要有讓平臺公司破產(chǎn)的心理準備，通過(guò)進(jìn)行破產(chǎn)、債務(wù)重組和債轉股等方式化解債務(wù)。