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盧鋒：從“所有制中性”到“競爭中性”——WTO改革國企規制議題背景與選擇

發(fā)布日期：2019-11-06 01:15    來(lái)源：

盧鋒：從“所有制中性”到“競爭中性”——WTO改革國企規制議題背景與選擇

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去年10月14日央行行長(cháng)易綱在一個(gè)國際研討會(huì )上指出：我們將“考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業(yè)……”。次日，國資委發(fā)言人彭華崗就同一議題發(fā)表評論，指出還要堅持“所有制中立”，“反對在國際規則制定中給予國有企業(yè)歧視性待遇”。就本源含義而言，所有制中立或中性（ownership-neutrality）與GATT/WTO規則的一個(gè)歷史特點(diǎn)有關(guān)，大體指早先多邊貿易規則對國有企業(yè)盡量不實(shí)施特殊規范這樣一個(gè)隱含原則。與此對照，過(guò)去十來(lái)年國際上興起的競爭中性概念，認為需要對國有企業(yè)引入必要規制以確保公平競爭。從趨勢看，一段時(shí)期以來(lái)競爭中性原則運用范圍從國內經(jīng)濟治理向國際經(jīng)濟規則領(lǐng)域延伸，近年美歐等國更是試圖在WTO改革中優(yōu)先推動(dòng)這方面議題。考察兩個(gè)“中性”關(guān)系消長(cháng)及其驅動(dòng)因素，有助于理解國際經(jīng)貿規則和WTO改革的國企議題由來(lái)，對我國相關(guān)政策選擇也有啟示意義。

所有制中性原則及其演變

“所有制中性”源自WTO法領(lǐng)域的研究文獻，大體指多邊貿易規則暗含一種取向或原則，避免對包括國企在內的不同類(lèi)型企業(yè)設置特別規范。以GATT（1994）為例，除第17章“國有貿易企業(yè)”外，反傾銷(xiāo)反補貼等規則都沒(méi)有對特定企業(yè)類(lèi)型設置特別條款，而是基于對傾銷(xiāo)與補貼行為的識別提出規制。

這一特點(diǎn)有其歷史原因，與GATT/WTO早期有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟體制條件的隱含原則存在聯(lián)系。GATT最初23個(gè)創(chuàng )始成員國基本屬于市場(chǎng)經(jīng)濟國家，締約方實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟體制這個(gè)前提條件也以不成文隱含形式存在。雖然企業(yè)所有制結構是體現經(jīng)濟體制差異的指標之一，然而在最初締約方基本屬于市場(chǎng)經(jīng)濟體制、國有企業(yè)對現實(shí)經(jīng)濟中影響較小環(huán)境下，GATT締約國認為相關(guān)規則可針對特定行為加以設計規范，無(wú)需把國有企業(yè)作為額外考察因素。換言之，對市場(chǎng)經(jīng)濟體制條件采取不成文的約定俗成方式處理，在邏輯上暗含所有制中性意思。

GATT規則早年隱含所有制中性精神，不等于說(shuō)GATT認為國有企業(yè)與多邊貿易規則注定沒(méi)有矛盾。GATT一開(kāi)始就對國營(yíng)貿易企業(yè)制定了系統的特殊規范。另外從歷史看，在經(jīng)濟體制差異較大經(jīng)濟體申請加入GATT/WTO時(shí)，其入關(guān)入世談判往往涉及包含規制國企在內的經(jīng)濟體制調整內容，或多或少會(huì )突破上述所有制中性原則。上世紀50-70年代，一些東歐國家加入GATT的談判內容就有相應表現。中國入世時(shí)這一點(diǎn)表現得更為突出。例如WTO對我國國有企業(yè)運行方式和補貼認定提出特別條款：一是規定中國國有企業(yè)對認定WTO規則下補貼具有特殊識別意義。二是規定“國企買(mǎi)賣(mài)行為遵循商業(yè)考慮和非歧視原則”，“政府不直接或間接地影響國企商業(yè)決策”。這些顯然突破了“所有制中性”原則。

中國入世以后十幾年，中美經(jīng)濟態(tài)勢與全球經(jīng)濟格局發(fā)生了幾方面始料未及變化。一是我國經(jīng)濟超預期追趕并重塑全球經(jīng)濟增長(cháng)格局，二是在后危機時(shí)期中國加快通過(guò)從存量和增量?jì)蓚€(gè)方面積極參與全球經(jīng)濟治理機制改革，三是隨著(zhù)內外形勢演變中國經(jīng)濟體制改革力度、節奏、重點(diǎn)出現某些階段性特點(diǎn)，四是美國歐元區兩個(gè)發(fā)達國家地帶先后發(fā)生兩次大危機并且面臨“四民（民族主義、民粹主義、移民、難民）問(wèn)題”困擾加劇形勢。

面對快速演變環(huán)境，美國決策層2011年前后重估中美關(guān)系，指責中國經(jīng)濟發(fā)展體現的國家主導驅動(dòng)增長(cháng)模式，質(zhì)疑早先有關(guān)中國發(fā)展的“五個(gè)基本判斷能否繼續成立”，并從“崛起國”與“守成國”關(guān)系視角分析兩國關(guān)系。美方當時(shí)提出一個(gè)貫穿至今的政策方針，就是接過(guò)OECD當時(shí)已在研究推廣的競爭中性原則，轉換拓展為國際經(jīng)貿規則以制衡他們眼中中國這樣政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式。過(guò)去幾年上述政策動(dòng)態(tài)演變，推動(dòng)國際經(jīng)貿規則體系內“所有制中性”與“競爭中性”關(guān)系變化。

競爭原則及其造法過(guò)程

競爭中性(Competitive Neutrality)概念的政策取向是調整國有企業(yè)與市場(chǎng)競爭關(guān)系，中心思想是要限制和消除任何企業(yè)特別是國有企業(yè)因為與政府存在特殊關(guān)系可能獲得的額外競爭優(yōu)勢，從而確保公平競爭平臺有效性。競爭中性概念在上世紀90年代發(fā)軔于澳洲國家，2009年開(kāi)始得到OECD重視與系統研究推廣。這一概念在發(fā)達國家流行與兩重客觀(guān)環(huán)境因素有關(guān)。一是經(jīng)過(guò)20年私有化改革，即便在西方也普遍認識到，國有企業(yè)長(cháng)期存在有其客觀(guān)理由，國企不會(huì )隨著(zhù)私有化完全消失。二是現實(shí)經(jīng)濟生活中國有企業(yè)會(huì )借助與政府的特殊聯(lián)系，獲得各種私營(yíng)企業(yè)不具有的特殊競爭優(yōu)勢，影響市場(chǎng)經(jīng)濟公平競爭原則切實(shí)落地。競爭中性在肯定國企存在客觀(guān)必要性前提下，對國企由于與公權力特殊關(guān)系可能獲得額外競爭優(yōu)勢加以系統規制，形成規范OECD成員國內部及相互國經(jīng)濟關(guān)系的推薦準則。就其由來(lái)和本義觀(guān)察，競爭中性更多出自發(fā)達國家調節國內及其相關(guān)經(jīng)濟關(guān)系需要，并非注定具有歧視國有企業(yè)含義，而是意在創(chuàng )新更高水平市場(chǎng)競爭規則以落實(shí)公平競爭。

然而隨著(zhù)上述中國經(jīng)濟超預期追趕推動(dòng)全球經(jīng)濟格局演變，后危機時(shí)期美國官方借力打力，把競爭中性作為對華經(jīng)貿戰略重估調整的重要支點(diǎn)。2011年5月，時(shí)任美國副國務(wù)卿的羅伯特 霍馬茨發(fā)布題為“競爭中立：確保全球競爭良好基礎”一文系統闡述這方面主張。他認為美國經(jīng)濟競爭力面臨中國以及其他經(jīng)濟體所謂“國家資本主義的挑戰”，由此提出一個(gè)應對策略是推動(dòng)國際社會(huì )在政治上承諾競爭中性原則，并在雙邊、區域、多邊場(chǎng)合使得競爭中性概念規則化，從而對國家主導經(jīng)濟發(fā)展模式構成制衡。2012年2月時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里 克林頓在G20部長(cháng)會(huì )議上也呼吁G20成員應確認競爭中性原則。

通過(guò)造法過(guò)程使競爭中性變成國際經(jīng)貿規則，在2012年美韓自貿協(xié)議（KORUS FTA）中就有表現，在奧巴馬政府力推并于2015年簽署的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）體現得最為集中。例如TPP第17章要求各締約方政府保證其國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)，必須按“商業(yè)考慮”原則開(kāi)展產(chǎn)品或服務(wù)的購銷(xiāo)活動(dòng)，而“相關(guān)的私營(yíng)企業(yè)在商業(yè)決策中通常考慮的其他因素”被寫(xiě)進(jìn)規則作為“商業(yè)考慮”的識別標準。TPP還要求任何締約方都不得通過(guò)對其國有企業(yè)進(jìn)行直接或間接的非商業(yè)資助，從而對其他締約方造成不利影響。TPP從股權、投票權或任命權三個(gè)維度界定國有企業(yè)，防范締約方在國企界定方面自由裁量得以規避?chē)髼l款實(shí)際發(fā)生作用。去年10月簽署的美墨加協(xié)議全盤(pán)接受TPP相關(guān)內容，并在某些重要方面進(jìn)一步發(fā)展強化。去年7月簽署和今年2月生效的歐日EPA協(xié)議，也引入了有關(guān)國企、補貼、競爭方面專(zhuān)門(mén)條款。據初步匡算，目前參與包含競爭中性與國企條款方面國際經(jīng)貿規則的國家，其經(jīng)濟規模已經(jīng)占到全球經(jīng)濟總量的六成上下。

由此可見(jiàn)，競爭中性規則化與國際經(jīng)貿規則引入新一代國企條款，反應兩方面不同性質(zhì)驅動(dòng)因素作用。一方面體現了國際社會(huì )對國有企業(yè)這種特殊企業(yè)類(lèi)型長(cháng)期存在客觀(guān)必要性的認識，反應了在經(jīng)濟全球化深化拓展新時(shí)代背景下，需要創(chuàng )新制定更高標準的開(kāi)放型市場(chǎng)規則以維護國際公平競爭舞臺，構成新區域主義對新一代經(jīng)貿規則創(chuàng )新分析的重要內容。我國作為經(jīng)濟全球化的重要參與方、貢獻方與獲益方，堅持開(kāi)放發(fā)展與推進(jìn)經(jīng)濟全球化方針，對由經(jīng)濟全球化深化拓展提出的現實(shí)問(wèn)題或許可持開(kāi)放和參與態(tài)度。另一方面，上述雙邊與區域經(jīng)貿規則變動(dòng)背后，存在美國及其主要盟國利用新規則制衡包括中國在內新興經(jīng)濟體追趕的博弈動(dòng)機，體現了從美國利益角度對我國體制轉型階段性特點(diǎn)以及發(fā)展方式的片面認知和解讀。中國對這方面因素作用無(wú)疑需保持警覺(jué)和抵制。

WTO改革的國企規制議題

推動(dòng)競爭中性在國際經(jīng)貿規則領(lǐng)域造法進(jìn)程的最新動(dòng)向，是美國等主要發(fā)達國試圖在WTO改革中引入這類(lèi)議題。美國、歐盟與日本聯(lián)手形成“三邊進(jìn)程（trilateral process）”，從2017年12月到今年初多次發(fā)表共同聲明，系統闡述需WTO改革需引入國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補貼、新競爭規則等市場(chǎng)經(jīng)濟體制議題。2018年9月歐盟發(fā)表有關(guān)WTO改革概念性文件，三方面核心訴求首要內容就是認為國有企業(yè)經(jīng)常導致市場(chǎng)扭曲補貼問(wèn)題未能被WTO現有規則所規范，因而亟需創(chuàng )造新規則加以應對。美國今年3月提出WTO改革四點(diǎn)方針，第一條也強調WTO必須解決所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟興起帶來(lái)的意外挑戰”，應對所謂“主要通過(guò)國家指導管理經(jīng)濟成員國”對全球貿易造成的影響，表示“三邊進(jìn)程”將“通過(guò)制定新多邊規則和采用其他措施應對這些挑戰。”

中國支持對WTO進(jìn)行必要改革，但是對改革必要性及優(yōu)先議題理解與美國等國存在實(shí)質(zhì)性分歧。去年11月23日發(fā)布的《中國關(guān)于世貿組織改革的立場(chǎng)文件》，系統闡述了中國政府關(guān)于WTO改革的三個(gè)基本原則和五點(diǎn)主張，包括維護多邊貿易體制地位及其非歧視和開(kāi)放核心價(jià)值，保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益，盡快解決上訴機構成員遴選受阻等緊迫問(wèn)題，解決發(fā)達成員過(guò)度農業(yè)補貼，糾正濫用貿易救濟等等。對美國等國試圖在WTO改革中推動(dòng)國企規則和競爭中性等議題，中國抱有審慎和質(zhì)疑立場(chǎng)。有關(guān)WTO改革體制性議題立場(chǎng)分歧，去年底已在B-20峰會(huì )與APEC場(chǎng)合公告表述問(wèn)題上已派生兩次直接爭議。

我國有關(guān)部門(mén)WTO改革方針立場(chǎng)是務(wù)實(shí)與合理的，不過(guò)也需結合多方面有關(guān)內外環(huán)境條件演變動(dòng)態(tài)評估形勢。一是我國上世紀90年代以來(lái)國企改革與鼓勵競爭的持續努力，與國際上競爭中性原則有不少相互兼容因素，對此我國學(xué)界和決策部門(mén)業(yè)已有相當程度共識。二是下一步為實(shí)現十九大高質(zhì)量發(fā)展與2035年初步實(shí)現現代化目標，我國自身客觀(guān)需要深化國企改革與完善競爭規則。三是國有企業(yè)經(jīng)過(guò)幾十年改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境歷練，體制政策負擔大幅減輕伴隨內部治理機制和素質(zhì)改進(jìn)，在更加公平透明競爭環(huán)境下實(shí)現可持續發(fā)展能力得到實(shí)質(zhì)性提升。四是從外部環(huán)境客觀(guān)演變情況看，近年占全球經(jīng)濟約六成國家參與的雙邊與區域經(jīng)貿協(xié)定，已經(jīng)包含國企條款與某種形式競爭中性?xún)热荩凵湫乱淮鷩H經(jīng)貿規則演變的客觀(guān)趨勢。

目前形勢下，我國相關(guān)政策可做新謀劃。在WTO改革領(lǐng)域應繼續堅持現有合理立場(chǎng)，優(yōu)先考慮爭端解決機制等涉及WTO正常運行議題，并聯(lián)手其他成員國積極推動(dòng)。同時(shí)通過(guò)內外統籌組合政策的制定實(shí)施，改變國內經(jīng)濟增長(cháng)下行壓力揮之不去與外部環(huán)境變動(dòng)造成的困難局面。首先在國內確立高標準市場(chǎng)經(jīng)濟的體制轉型目標，加快國企改革以完善市場(chǎng)競爭，包括考慮通過(guò)必要修法程序從根本上賦予不同企業(yè)作為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟微觀(guān)主體的平等地位。其次在目前中國已參與的區域和次區域合作機制場(chǎng)合，研究主動(dòng)倡導增加有關(guān)體制性規則性?xún)热莸目赡苄裕悦嫦蛭磥?lái)面向現代化為目標，在新一輪國際經(jīng)貿規則創(chuàng )新方面快速逼近前沿并引領(lǐng)潮流。三是重新評估相關(guān)立場(chǎng)，盡快申請加入CPTPP，探索如何優(yōu)化中國轉型期的體制和營(yíng)商環(huán)境，以便與區域貿易規則有關(guān)競爭中性原則要求具體兼容和對接。