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川端望、銀迪：中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的進(jìn)展和展望

發(fā)布日期：2019-11-07 02:44    來(lái)源：

 
川端望、銀迪：中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的進(jìn)展和展望
 
背景介紹：2019年9月27日，日本東北大學(xué)川端望教授和博士生銀迪在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦、《中國經(jīng)濟學(xué)人》協(xié)辦的“產(chǎn)能過(guò)剩、國企改革與競爭中立”國際學(xué)術(shù)研討會(huì )上做了《關(guān)于中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的進(jìn)展和展望》的報告。此報告指出中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的本質(zhì)是以恢復供求平衡、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高度化、深化企業(yè)改革為目標的綜合性產(chǎn)業(yè)政策。恢復供給平衡，以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高度化，產(chǎn)生了一定的成果。近期政策文件及國家各部委出臺環(huán)境標準的強化、提升電爐比例等政策也會(huì )對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有進(jìn)一步的促進(jìn)。為提升市場(chǎng)競爭的質(zhì)量，仍希望建立出完善的優(yōu)勝劣汰機制。
 
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一、 中國鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題
 
產(chǎn)能過(guò)剩的前提是整個(gè)市場(chǎng)上產(chǎn)能大于需求。Brun認為過(guò)剩產(chǎn)能是指未用于生產(chǎn)的產(chǎn)能，也就是說(shuō)從產(chǎn)能里面減去產(chǎn)量就可以算出過(guò)剩產(chǎn)能的規模。作者也贊成這個(gè)說(shuō)法。為了從競爭論的觀(guān)點(diǎn)來(lái)更好地討論過(guò)剩產(chǎn)能問(wèn)題，作者還認為過(guò)剩產(chǎn)能應該從三個(gè)方面來(lái)定義。過(guò)剩產(chǎn)能應該是（1）單純以企業(yè)競爭優(yōu)勢為基礎的競爭環(huán)境當中本來(lái)應該被淘汰，（2）卻因為某些特定原因被保留的，（3）相對劣等的產(chǎn)能。
 
焦點(diǎn)聚焦中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)，可以看到一個(gè)分層次的生產(chǎn)結構。這個(gè)生產(chǎn)結構有幾個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是有大量長(cháng)流程煉鋼企業(yè)，也就是同時(shí)擁有高爐、轉爐、軋鋼機的鋼鐵企業(yè)；第二個(gè)特點(diǎn)是中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的整體格局是國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)共存。
 
那么，產(chǎn)能過(guò)剩主要存在哪些地方呢？一方面，由于非市場(chǎng)性補助大型國有企業(yè)里可能存在過(guò)剩產(chǎn)能。在2012年、2013年、2015年國有鋼鐵企業(yè)出現了赤字，并且國有企業(yè)僵尸化的問(wèn)題在社會(huì )科學(xué)院的雜志里也有所報道。中國政府的“十三五”規劃也開(kāi)始對僵尸企業(yè)提出重視。另一方面，過(guò)剩產(chǎn)能還可能存在于依賴(lài)小型設備進(jìn)入鋼鐵市場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)當中。一些小型企業(yè)規避環(huán)保費用，忽視環(huán)保問(wèn)題。從“十二五”規劃以前開(kāi)始老舊小型設備就被認為是鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的重點(diǎn)課題。
 
接下來(lái)，根據這兩個(gè)可能性重點(diǎn)分析相關(guān)的問(wèn)題。首先，供求關(guān)系是否恢復了平衡。第二點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)高度化是否有所進(jìn)展，這個(gè)高度化也常被稱(chēng)作產(chǎn)業(yè)升級。第三點(diǎn)，市場(chǎng)競爭品質(zhì)是否有所提高，具體來(lái)說(shuō)就是能否去除政府的行政干預并建立公平競爭下的優(yōu)勝劣汰機制。
 
二、 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的展開(kāi)
 
十三五規劃（2016-2020年）中的去產(chǎn)能規定，在11.3億噸產(chǎn)能當中淘汰1至1.5億噸產(chǎn)能，并規劃使2020年的設備作業(yè)率達到80%。為了達成目標，設立了兩個(gè)種類(lèi)的淘汰對象。第一種是從技術(shù)層面出發(fā)，淘汰規模比較小的違法設備，具體指400立方米以下的高爐，30噸以下的轉爐和電爐。第二種則是從經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)，淘汰我們所說(shuō)的僵尸企業(yè)。也給出了一些比較具體的定義。指的是生產(chǎn)停止，并且多年持續虧損，導致無(wú)法償還負債，依靠銀行補助得以存續的企業(yè)。在這次去產(chǎn)能政策當中值得一提的是，為了保證產(chǎn)能的確實(shí)減少，還實(shí)行了減量置換政策。具體指對于引入新型設備，幫助產(chǎn)業(yè)升級的先進(jìn)的建設項目，嚴格要求一定要減量置換（京津冀地區規定按照1：1.25的比例進(jìn)行），以保證產(chǎn)量確實(shí)減少。第四，對受影響的鋼企從業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)行經(jīng)濟性的補助。
 
淘汰老舊小型設備的政策實(shí)施有以下特點(diǎn)：第一，淘汰老舊的小型設備的過(guò)程中存在行政干預問(wèn)題。因為在具體淘汰過(guò)程中發(fā)現，若僅僅只淘汰所規定的規模以下設備并不能完成1到1.5億噸目標，最終政府采用行政交涉等手段，讓企業(yè)選取淘汰的對象，以制作當地設備淘汰列表。第二，此次去產(chǎn)能特別注重環(huán)保問(wèn)題。比如以冬季限產(chǎn)為杠桿來(lái)促進(jìn)老舊設備的淘汰。有兩個(gè)階段，第一個(gè)是在2017年頒布的第一個(gè)大氣污染綜合治理攻堅行動(dòng)方案中規定所有的鋼鐵重點(diǎn)城市的鋼廠(chǎng)都要限產(chǎn)50%。取得了一定的效果，但是也造成了混亂。第二個(gè)階段是在2018年表示嚴禁一刀切，表示對于環(huán)保比較好的企業(yè)不予限產(chǎn)。政策上有通過(guò)提高地方環(huán)境保護標準來(lái)改善環(huán)境的傾向。第三階段，在高爐、轉爐、電爐之外，還淘汰了地條鋼企業(yè)。由于地條鋼企業(yè)本身就已經(jīng)違法了，所以設備能力并沒(méi)有納入到11.3億噸的產(chǎn)能統計當中，從而淘汰掉的1.4億噸的產(chǎn)能也沒(méi)有計入1到1.5億噸的淘汰目標中。因此，這次的去產(chǎn)能所淘汰掉的真正的產(chǎn)能比最后所公布的結果也要更多。從最終結果來(lái)看，2016年到2018年這三年，已經(jīng)淘汰了1.55億噸，完成了當時(shí)所公布的五年規劃。
 
針對僵尸企業(yè)的財務(wù)重整的政策實(shí)施，總體來(lái)看債務(wù)處理有一些成果，國有鋼鐵企業(yè)資產(chǎn)負債率從2015年的72%降低到2017年68%，民企也下降了0.1%，2017年的負債率是61.2%。都是通過(guò)合并、破產(chǎn)、債轉股等手段處理的。一些被判斷為僵尸企業(yè)的國有企業(yè)也被處理了。企業(yè)重組的過(guò)程中體現出了鋼鐵企業(yè)發(fā)展的兩個(gè)方向：一個(gè)是少數國有集團的巨頭化；另一個(gè)則是民營(yíng)化。
 
減量置換的實(shí)施過(guò)程當中，首先可以看到置換能力是確實(shí)減少的。比如說(shuō)從549萬(wàn)噸置換到439萬(wàn)噸。第二，爐子是由小爐子變成了大爐子。第三，從煉鐵廠(chǎng)所處的地區看，產(chǎn)能從內陸地區轉向了沿海地區。第四，實(shí)施淘汰的企業(yè)跟最后所建立的項目的實(shí)施企業(yè)是不一樣的，可以看出這次的產(chǎn)能使用權是可以轉移的。最后，在新建的設備當中電爐的占比也比較大。
 
通過(guò)以上三個(gè)方面的政策實(shí)施，可以看出這次的去產(chǎn)能政策是一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)政策。第一個(gè)目的是恢復供求關(guān)系平衡。第二個(gè)目的是在總產(chǎn)能減少的前提下實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級。具體體現在淘汰了一些老舊小型設備，并置換出了更大型、更現代化的設備。這樣產(chǎn)能能夠集中在比較先進(jìn)的大型煉鐵廠(chǎng)。并且通過(guò)提高電爐的占比，也能對全球溫暖化做出一些貢獻。而且淘汰了地條鋼企業(yè)，改善了環(huán)境問(wèn)題。第三個(gè)目的則是通過(guò)處理僵尸企業(yè)，推動(dòng)國有企業(yè)改革。
 
三、 政策的具體分析與評價(jià)
 
首先，三年已完成1-1.5億噸的淘汰目標。與之前的五年規劃相比，這是歷史上第一次真正實(shí)現了產(chǎn)能減少。鋼材出口也有所減少。同時(shí)設備更新，技術(shù)方面也有所提升。包括像電爐所占的比例也有所提升，有助于改善全球溫暖化問(wèn)題。
 
其次，從市場(chǎng)競爭品質(zhì)的角度來(lái)看，政策實(shí)施方面也有一些問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是依賴(lài)行政手段。本應依據淘汰標準淘汰違法設備，卻演變成通過(guò)行政手段與交涉來(lái)決定淘汰對象。國家鋼鐵統計也有不足之處。用統計上的2016年的產(chǎn)能減去政府公布的去產(chǎn)能數值所得出的結果與統計的2017年的產(chǎn)能并不相等。以此看來(lái)，今后還需要克服統計上的不足之處，正確掌握現有產(chǎn)能與去產(chǎn)能實(shí)績(jì)等情報，并使情報透明化。第二個(gè)問(wèn)題是產(chǎn)能有重新提升的危險。各個(gè)高爐的產(chǎn)能在政府文件上有記載。但是由于在實(shí)際作業(yè)中企業(yè)的作業(yè)熟練度會(huì )上升，也會(huì )對設備進(jìn)行一些改善，因此高爐實(shí)際的產(chǎn)能會(huì )增加。比如，在政府文件中記載著(zhù)產(chǎn)能500萬(wàn)噸的高爐，隨著(zhù)作業(yè)時(shí)間的增加，實(shí)際產(chǎn)能可能增加到550噸。第三個(gè)問(wèn)題是此次去產(chǎn)能并沒(méi)有充分起到促進(jìn)國有企業(yè)改革的作用。一方面，這次去產(chǎn)能過(guò)程中執行了對國有僵尸企業(yè)的處理，這可以說(shuō)是劃時(shí)代的成果。但是另一方面，產(chǎn)能集中在少數國有企業(yè)這一點(diǎn)與改革方向相悖。并且，導致企業(yè)僵尸化的原因，也就是所謂軟性預算，也沒(méi)有得到充分改革。
 
從上述分析來(lái)看，今后應該明確政策標準，使市場(chǎng)競爭發(fā)揮作用，建立優(yōu)勝劣汰的機制。
 
中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能政策的本質(zhì)是以恢復供求平衡、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高度化、深化企業(yè)改革為目標的綜合性產(chǎn)業(yè)政策。其中恢復供給平衡，以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高度化，取得了一定的成果。但是從市場(chǎng)競爭品質(zhì)并沒(méi)有得到很大的提升，包括政策實(shí)施時(shí)依賴(lài)行政手段這一做法并未得到改善。距離企業(yè)服從市場(chǎng)規律和高度透明的規則，且市場(chǎng)不易出現問(wèn)題的這一愿景還很遠。為了建立一個(gè)完善的優(yōu)勝劣汰的機制，還需要進(jìn)一步強化制度及政策。
 
我們也需要進(jìn)一步關(guān)注新的趨勢。政府的政策文件中以肯定的語(yǔ)氣提及了“競爭中立性”。另外，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、工信部、財政部、交通部等部委共同出臺了環(huán)境標準強化的文件。最近工信部也提及了提升電爐比例，發(fā)布了指導意見(jiàn)。很期待這些產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)一步促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及改革。