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陳小洪、范保群：中國鋼鐵去產(chǎn)能政策的效果、主要問(wèn)題和改進(jìn)建議

發(fā)布日期：2019-11-20 05:00    來(lái)源：



陳小洪、范保群：中國鋼鐵去產(chǎn)能政策的效果、主要問(wèn)題和改進(jìn)建議

背景介紹：2019年9月27日，國研中心原企業(yè)研究所所長(cháng)陳小洪研究員在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，《中國經(jīng)濟學(xué)人》協(xié)辦的“產(chǎn)能過(guò)剩、國企改革與競爭中立”國際學(xué)術(shù)研討會(huì )上做了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策:內容、效果、形成機制及改進(jìn)建議—以淘汰過(guò)剩和環(huán)境政策為重點(diǎn)》的報告。報告為陳小洪研究員和范保群研究員合作，以本世紀以來(lái)鋼鐵業(yè)快速發(fā)展動(dòng)因和鋼鐵業(yè)產(chǎn)業(yè)政策說(shuō)明為基礎，重點(diǎn)討論分析2013年以后鋼鐵淘汰過(guò)剩產(chǎn)能政策和環(huán)境政策的有關(guān)情況、效果和問(wèn)題。報告認為鋼鐵業(yè)淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和環(huán)保水平提升成果顯著(zhù)，同時(shí)存在一些問(wèn)題。報告對幾個(gè)有爭論的問(wèn)題談了看法：中國鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩有結構性問(wèn)題，應該區別產(chǎn)業(yè)成長(cháng)型的結構過(guò)剩與需求長(cháng)期下降的結構性過(guò)剩，目前的中國和1970年代的日本類(lèi)似，是產(chǎn)業(yè)成長(cháng)型的結構過(guò)剩；政策對各類(lèi)企業(yè)是一視同仁的，重要標志是本世紀以來(lái)發(fā)展快的是民營(yíng)鋼企，但規模淘汰確實(shí)容易引起政策不公平的批評；利用產(chǎn)品出口價(jià)和國內市場(chǎng)價(jià)比較表明，民企為主的中國鋼鐵業(yè)沒(méi)有“過(guò)剩導致出口低價(jià)傾銷(xiāo)”問(wèn)題；“小并大”減量置換政策可以減少提高規模淘汰標準刺激產(chǎn)能增加的副作用，但仍然存在機制未理順和技術(shù)措施減小政策作用及監管成本等問(wèn)題。報告建議通過(guò)深化國企改革、環(huán)保提標和超低排放改造、取消或者至少彈性提高規模淘汰標準等辦法，提高鋼鐵治污減排水平，利用市場(chǎng)機制減少產(chǎn)能的結構性過(guò)剩。

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一、本世紀以來(lái)中國鋼鐵業(yè)的快速發(fā)展主要動(dòng)因是市場(chǎng)

本世紀以來(lái)中國鋼鐵工業(yè)經(jīng)歷了先快速發(fā)展，然后轉為波動(dòng)中低速成長(cháng)。1978年中國產(chǎn)鋼3178萬(wàn)噸，后增長(cháng)逐步加快，2013年后出現減速，到2018年達到9.3億噸。年均增速1978年至2018年是8.8%，2000年到2018年是11.6%，2013年到2018年為3.6%。中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展存在多種動(dòng)因，其中市場(chǎng)因素最為重要——市場(chǎng)大、增長(cháng)快，不僅有利于實(shí)現規模經(jīng)濟，而且有利于多家企業(yè)都能實(shí)現規模經(jīng)濟；除此之處，產(chǎn)業(yè)鏈特別是基礎設施和裝備產(chǎn)業(yè)條件、產(chǎn)業(yè)政策的積極作用、市場(chǎng)化改革、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟、國企改革等都較好地推動(dòng)了中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展。

二、鋼鐵業(yè)政策發(fā)展和2013年后的淘汰產(chǎn)能與減排政策

1978年以后中國鋼鐵業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的形成與完善有關(guān)。1978年至1992年產(chǎn)業(yè)政策是計劃性的——包括引進(jìn)技術(shù)和技術(shù)改造、設備國產(chǎn)化、進(jìn)口外礦和海外合作開(kāi)礦及改進(jìn)基礎設施條件等。1992年至2002年初步形成市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策——價(jià)格放開(kāi)、支持民間投資，并開(kāi)始重視環(huán)境。例如，1996年中國出臺了鋼鐵污染物排放標準，上世紀90年代后期開(kāi)始實(shí)行按規模淘汰落后設備。2003年以后進(jìn)一步強調市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策：政策對象不再區分國企和民企；重在支持、引導和規范鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在節能環(huán)保領(lǐng)域不斷提高標準及其規制水平；繼續改進(jìn)基礎設施和產(chǎn)業(yè)配套支持（包括設備國產(chǎn)化）。主要政策目標是產(chǎn)業(yè)結構調整與升級，政策內容涉及控制產(chǎn)能增長(cháng)、提高設備技術(shù)水平、節能減排、技術(shù)創(chuàng )新、技術(shù)改造、淘汰落后及市場(chǎng)秩序等方面。控制產(chǎn)能過(guò)快增長(cháng)和治污減排始終是2003年后產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。

2013年后鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的主題雖未變，但政策重點(diǎn)有所變化——更加注重淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和提升環(huán)保水平。2013年9月國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治計劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》），提出了大氣污染防治十條措施，首次將淘汰過(guò)剩產(chǎn)能作為措施之一。不久國務(wù)院又出臺了化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能政策。淘汰過(guò)剩產(chǎn)能的政策包括按技術(shù)標準和壓減產(chǎn)能數量目標制定的從國家到省、市、縣及企業(yè)的淘汰計劃。環(huán)境政策的突出變化，更嚴格的監管，包括修改環(huán)境法、從地方上收國控空氣環(huán)境質(zhì)量監測點(diǎn)管理權責；提高鋼鐵，特別是燒結環(huán)節的排放標準。2012年出臺的更嚴格鋼鐵環(huán)保新標準從2015年起全面實(shí)施，2019年開(kāi)始推進(jìn)超低排放改造，鋼鐵業(yè)污染最嚴重的燒結環(huán)節主要污染物排放指標都有數量級的提升。

三、淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和減排政策的效果

政策出臺及其實(shí)施已取得積極效果。控制及淘汰產(chǎn)能效果明顯，2014年至2018年的5年間淘汰鋼產(chǎn)能1.6億多噸，鋼鐵產(chǎn)能利用率從2014年的71.3%上升到2018年的79.5%;行業(yè)規模結構升級明顯，例如河北省1000立方米以上高爐，2016年占比是60%，到2017年底已達80%以上；行業(yè)經(jīng)濟效益明顯改善，2015年全行業(yè)虧損，2018年全行業(yè)利潤4704億元；空氣質(zhì)量明顯改善，以鋼產(chǎn)量占全國9.8%的唐山市為例，空氣質(zhì)量2015年以后持續改善，2018年與2013年相比，主要污染物煙氣排放指標減少40%以上。中國工程院對《大氣十條》政策的中期評估則認為空氣質(zhì)量改善和主要污染物指標下降最重要的原因是鋼鐵和電力企業(yè)技術(shù)改造與升級。

成果顯著(zhù)的主要原因是淘汰過(guò)剩產(chǎn)能提高了產(chǎn)能利用率、淘汰產(chǎn)能和取締地條鋼以及秋冬季停產(chǎn)限產(chǎn)等影響市場(chǎng)供求預期推動(dòng)了利潤水平上升、依法依規嚴格監管發(fā)揮了重要作用和各界發(fā)展觀(guān)念的轉變。

四、對鋼鐵去產(chǎn)能政策的質(zhì)疑和政策形成動(dòng)因的初步分析

對鋼鐵去產(chǎn)能政策也存在不少質(zhì)疑和批評，如認為規模淘汰標準的去產(chǎn)能政策是否主要支持了國企因而不公平的問(wèn)題，簡(jiǎn)單按規模淘汰過(guò)剩是否是鋼鐵減排的合適政策等。在討論這些問(wèn)題之前，有必要首先理解有關(guān)政策的形成過(guò)程。參考環(huán)境政策制度能力構架模型（capacity building)及對政策演進(jìn)脈絡(luò )的梳理，我們認為2013年以來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策與其它政策結合突出了壓減過(guò)剩產(chǎn)能和改進(jìn)環(huán)境的政策重心，根本動(dòng)因是中國需要解決鋼鐵業(yè)長(cháng)期存在的結構（技術(shù)結構、企業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)組織結構等）問(wèn)題，是內外環(huán)境路徑依賴(lài)多種因素影響的結果：基本結構條件（知識及信息、技術(shù)、經(jīng)濟）影響政策框架，其中信息及知識直接影響政策的前瞻性，共識背景及其變化和基本戰略意圖會(huì )從政治上影響政策決策。

針對存在的質(zhì)疑和問(wèn)題，相關(guān)政策也已經(jīng)在動(dòng)態(tài)調整。如為防止搞規模淘汰推高過(guò)剩產(chǎn)能，在環(huán)境敏感區實(shí)行“小并大”改造減量25%產(chǎn)能置換政策；在提高排放標準方面，今年開(kāi)始實(shí)行超低排放改造標準，并明確了相應的推進(jìn)進(jìn)程等。

五、討論及建議

有關(guān)對中國鋼鐵去產(chǎn)能政策的批評和質(zhì)疑，也需要進(jìn)一步去客觀(guān)分析和判斷。關(guān)于中國鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的性質(zhì)及原因，有人認為是結構性過(guò)剩，主要原因是政府干預。我們也認為中國鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩確實(shí)是結構性的，但需要將高速成長(cháng)型的結構性過(guò)剩與需求減少型的結構性過(guò)剩區別開(kāi)來(lái)。日本鋼鐵產(chǎn)能利用率1970-2000年的數據表明，1973年日本鋼鐵需求開(kāi)始下降，但產(chǎn)能卻一直持續上升，經(jīng)歷約20年時(shí)間其產(chǎn)能利用率才恢復正常。這種狀況與中國相似，其結構性過(guò)剩都是高速成長(cháng)型的。主要原因是此前需求快速增長(cháng)刺激了大量的投資，是競爭使然。政府干預，如地方政府優(yōu)惠政策和輕視環(huán)保做法降低了進(jìn)入門(mén)檻，這當然也是引起過(guò)剩的原因，但不是主要原因。因為鼓勵和輕視環(huán)保會(huì )影響企業(yè)成本、影響企業(yè)決策，但其影響遠遠小于市場(chǎng)需求對企業(yè)的正向激勵和決策考量。

對提高規模淘汰標準引起產(chǎn)能過(guò)剩的批評，我們認為有道理，同時(shí)指出中國實(shí)行“小并大”改造減量25%產(chǎn)能置換政策能控制產(chǎn)能增加，盡管企業(yè)通過(guò)技術(shù)措施可能減少減量置換政策的限制。

對于中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰產(chǎn)能及環(huán)保政策對民企政策不公平問(wèn)題，我們進(jìn)行了相應的分析。從政策上看，對國企民企是一視同仁的。從數據上看，民企鋼產(chǎn)量所占比重持續增加多年后，在2017年出現了下降，但2018年又開(kāi)始上升。我們認為政策上質(zhì)疑不公平主要源于規模淘汰標準，民企規模小的設備較多，因此在淘汰力度大的2017年，民企規模小的設備就成了淘汰的重點(diǎn)；民企鋼產(chǎn)量占比在2018年上升的主要原因是2018年開(kāi)始重視城市鋼廠(chǎng)搬遷，國企鋼廠(chǎng)在城市多，產(chǎn)能受影響較大。

批評中國鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩導致低價(jià)傾銷(xiāo)的說(shuō)法，我們認為缺乏事實(shí)依據。根據兩種鋼材國內價(jià)和出口價(jià)的比較，中國企業(yè)并沒(méi)有搞出口低價(jià)、國內高價(jià)的交叉補貼或者不正當競爭。根據2015年1季度到2019年2季度的每天價(jià)差計算平均價(jià)差，同種螺紋鋼和熱軋卷板國內市價(jià)，比離岸價(jià)加上增值稅的模擬價(jià)（13%或17%）分別低4.7%和5.3%或者8.4%和9.0%。

針對問(wèn)題與質(zhì)疑，對于鋼鐵業(yè)去產(chǎn)能政策提出如下一些改進(jìn)建議：一是加快國企改革步伐；二是對自身能力不夠但有價(jià)值的地方國企，支持民企和社會(huì )資本參加進(jìn)行資產(chǎn)及財務(wù)重組；三是按競爭中性、透明原則理順政企關(guān)系，嚴格環(huán)境排放監管，科學(xué)推進(jìn)超低排放改造；四是鼓勵技術(shù)創(chuàng )新，讓企業(yè)選擇技術(shù)，提高企業(yè)節能環(huán)保水平；五是取消或者彈性執行規模淘汰標準。