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40年特設貿易保護后的2018中美貿易沖突

發(fā)布日期：2019-06-26 10:56    來(lái)源：


Chad P. Bown (2019) The 2018 US-China trade conflict after forty years of special protection, China Economic Journal, 12:2, 109-136
https://doi.org/10.1080/17538963.2019.1608047

2018年，美國突然對大約50%的中國進(jìn)口商品提高關(guān)稅。這些新的“特設關(guān)稅”（special tariffs）將美國對中國進(jìn)口的平均關(guān)稅水平從3%提高到12%。中國迅速做出反擊，截止2018年底，中國對超過(guò)70%的美國進(jìn)口商品加征特設關(guān)稅，使得對美國進(jìn)口的平均關(guān)稅水平從不到10%上升至超過(guò)18%。

2018年的中美關(guān)稅摩擦看似突然，但其背后的經(jīng)濟政策關(guān)切卻并非如此。直接的表現是美國認為中國的貿易政策是“非互惠的”（nonreciprocal），中國對美國進(jìn)口商品的稅率更高。稍顯復雜的原因是中國在市場(chǎng)化方面的改革力度不夠，以及補貼造成了傳統行業(yè)的全球性產(chǎn)能過(guò)剩。最為復雜的原因是近期浮現出的對中國經(jīng)濟模式的擔憂(yōu)，美國跨國企業(yè)抱怨在中國受到不公正待遇，比如強制技術(shù)轉讓。隨著(zhù)多哈回合談判失敗，美國越來(lái)越不愿意通過(guò)WTO機制解決爭端。美國2018年的諸多行動(dòng)，不僅導致了中美貿易摩擦，更從戰略上將多邊貿易體系推向崩潰的邊緣。

這篇文章首先利用新的方法衡量特設關(guān)稅保護，并將2018年的關(guān)稅措施放在歷史背景下審視。作者認為，特朗普政府對中國貿易政策的“非互惠性”指控是一種對現實(shí)的不當簡(jiǎn)化。作者還指出，截止2017年，兩國在正常關(guān)稅（normal tariffs）以外構建了相當大的貿易壁壘。然后，作者識圖回答哪些關(guān)鍵性的貿易摩擦引發(fā)了2018年的貿易沖突。作者認為，2018年美國加征的關(guān)稅與之前很不相同。除了包含過(guò)去反傾銷(xiāo)和反補貼時(shí)針對的國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補貼和市場(chǎng)化改革問(wèn)題之外，2500億美元的新關(guān)稅是針對中國的發(fā)展戰略。最后，作者通過(guò)2018年美國對中國的貿易政策轉變，分析了美國對WTO的現有機制存在哪些不滿(mǎn)。作者認為，美國以“國家安全”為由加征關(guān)稅，可能是因為WTO的法律規則過(guò)度限制特設關(guān)稅的使用；美國對中國單邊征稅表明，美國認為貿易訴訟無(wú)法解決中國經(jīng)濟發(fā)展模式帶來(lái)的系統性問(wèn)題；WTO未能促成中美兩國協(xié)商，比如多哈回合談判失敗等，這導致美國采取單邊行動(dòng)。

1. 2018年之前的中美正常關(guān)稅和貿易

圖1展示了中美在1989-2017年間的關(guān)稅情況，包括簡(jiǎn)單平均和根據貿易量的加權平均。作者將這些關(guān)稅稱(chēng)為“正常關(guān)稅”。可以看出，兩國在過(guò)去的幾十年間都顯著(zhù)地降低了各自的關(guān)稅水平。盡管中國的關(guān)稅水平下降很多，但是仍然比美國要高，這形成了一種中國關(guān)稅“非互惠”的印象。


 
圖1  中美關(guān)稅情況1989-2017


圖2展示了1980-2018年間中美貨物貿易的狀況。中國出口企業(yè)從1980年開(kāi)始享受美國的最惠國稅率（MFN，most-favored-nation），但是能否繼續享受這一待遇需要國會(huì )每年投票表決，這對中國的出口企業(yè)造成了很大的不確定性。在2001年中國加入WTO后，這一不確定性消失，美國對中國的進(jìn)口有了很大提升。相應的，中國對美國的進(jìn)口盡管也有很顯著(zhù)的增長(cháng)，但是有兩個(gè)現象引起了美國不滿(mǎn)。其一是中國從美國進(jìn)口的商品占當年中國總進(jìn)口商品的比重在下降，其二是中國從美國進(jìn)口的商品總額不到美國從中國進(jìn)口商品總額的1/3。
 


圖2  中美貨物貿易狀況1980-2018

2. 1980-2018年間美國的特設關(guān)稅和保護主義措施


盡管美國逐步降低了正常關(guān)稅，但是又新增了不少貿易保護措施，包括關(guān)稅、限額和自愿出口限制等。作者將后者統稱(chēng)為特設保護（special protection）。為了定量描述這些特設保護，作者借鑒Bown（2011）的方法，構建了進(jìn)口商品覆蓋比率這個(gè)指標。覆蓋比率指的是受到美國貿易政策影響的中國進(jìn)口商品的比重。Bown（2011）中的貿易政策只包括反傾銷(xiāo)、反補貼和保障措施，本文作者還加入了一些其他政策。如圖3所示，2017年之前美國特設關(guān)稅覆蓋的中國進(jìn)口商品比重較低，2018年則明顯提高。


 
圖3  1980-2018美國對中國進(jìn)口商品實(shí)施的特設保護，按行業(yè)分類(lèi)


2018年之前，美國對中國的保護主義措施主要集中反傾銷(xiāo)、反補貼等，見(jiàn)圖4和表1。美國較少使用421條款可能是因為其他方式在程序上更容易。


 
圖4  1980-2018美國對中國進(jìn)口商品實(shí)施反傾銷(xiāo)和反補貼的比重


 
表1  2001-2017年間中美特設貿易保護措施的使用情況

圖5利用韋恩圖展示了2018年美國特設關(guān)稅覆蓋的中國進(jìn)口商品范圍。圖6描述了這些特設關(guān)稅按照行業(yè)和產(chǎn)品類(lèi)型分類(lèi)的情況。


 
圖5  2018年受美國特設關(guān)稅影響的中國進(jìn)口商品


圖6  2018年受美國特設關(guān)稅影響的中國進(jìn)口商品，按行業(yè)和產(chǎn)品類(lèi)型分類(lèi)


以下三點(diǎn)值得注意。首先，美國對一些進(jìn)口商品施加了多重保護主義關(guān)稅。其次，未受影響的進(jìn)口商品主要是最終消費品和礦石（比如稀土）。最后，關(guān)稅主要加征在中間品上。

3. 1998-2018中國的特設關(guān)稅和保護主義措施

中國在加入WTO后，基于WTO的規則也加征過(guò)一些特設關(guān)稅。但是中國的大部分特設關(guān)稅是對他國加征特設關(guān)稅的對應性或報復性行為。圖7展示了1998-2018年間中國對美國進(jìn)口商品采取的特設關(guān)稅保護措施。圖8利用韋恩圖展示了2018年中國特設關(guān)稅覆蓋的美國進(jìn)口商品范圍。


 圖7  1998-2018年間中國對美國進(jìn)口商品采取的特設關(guān)稅保護措施

 

圖8  2018年受中國特設關(guān)稅影響的美國進(jìn)口商品

4. 美國的特設關(guān)稅及其對中國政策的關(guān)切

首先需要對雙邊關(guān)稅情況做一個(gè)比較。如表2所示，就法定關(guān)稅和正常關(guān)稅而言，2018年特朗普政府的特設關(guān)稅沒(méi)有改變兩國關(guān)稅“非互惠”的現狀，而是將兩國的關(guān)稅水平推高；如果考慮到反傾銷(xiāo)和其他特別關(guān)稅，兩國關(guān)稅的“非互惠”狀況就消失了。

 
表2  2018年前后中美兩國雙邊關(guān)稅情況


當然，一個(gè)重要的政治和經(jīng)濟問(wèn)題是將反傾銷(xiāo)（或者反補貼）納入平均關(guān)稅計算是否合適？比如，美國可能會(huì )聲稱(chēng)反傾銷(xiāo)關(guān)稅不應該被納入計算，因為這些關(guān)稅是“糾正性的”，針對的是中國的市場(chǎng)扭曲行為。此外，按照WTO的準則，中國的反傾銷(xiāo)關(guān)稅則是報復性的，而非針對美國的市場(chǎng)扭曲行為。

中國在2001加入WTO后，并沒(méi)有完全轉變成市場(chǎng)經(jīng)濟體。因為中國的體量巨大，其顯性和隱性的補貼對貿易伙伴造成了政治和經(jīng)濟負擔。然而，WTO存在的問(wèn)題造成了如下結果，即以國家安全為名對諸如鋼、鋁等商品實(shí)施保護主義措施。WTO被證明無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決美國所關(guān)切的中國政策問(wèn)題，與此同時(shí)，WTO的爭端解決機制也限制了美國依法應對不利進(jìn)口（injurious imports）的手段。

以下的政治和經(jīng)濟因素說(shuō)明了為什么傳統的經(jīng)濟措施不能完全解決中國問(wèn)題。其一，如果市場(chǎng)是有摩擦的，那么調整成本將會(huì )巨大。比如，中國的非市場(chǎng)化體系不會(huì )對價(jià)格信號做出反應，那么在全球需求萎縮時(shí)，中國維持原有生產(chǎn)會(huì )擠占其他國家的市場(chǎng)份額，并造成他國工人失業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)。其二，考慮中國的行為，市場(chǎng)能否繼續保持競爭性，因為中國展現了出利用市場(chǎng)勢力以提升經(jīng)濟優(yōu)勢的意愿。比如，中國違反WTO規則對稀土等原材料出口進(jìn)行限制，這會(huì )提高外國消費者的成本，并間接補貼了本國的下游生產(chǎn)者。其三，還有一些與基本經(jīng)濟模式不太相關(guān)的因素，比如貿易體系中的公平概念、市場(chǎng)中是否允許更多的國家干預，以及調整成本如何承擔等的協(xié)調問(wèn)題。

事實(shí)上，在特朗普政府加征關(guān)稅之前，美國在WTO框架內已經(jīng)對中國的進(jìn)口商品采取了多種保護主義措施。但是，一些法律爭端限制了美國繼續基于WTO框架對中國采取行動(dòng)。第一， 2016年12月11日后，美國不能再以非市場(chǎng)經(jīng)濟體（NME，nonmarket economy）的名義采取貿易保護主義措施。第二，中國對美國的反補貼調查提出異議，爭論的核心在于如何定義“公共機構”（public body）或者誰(shuí)有權利進(jìn)行補貼。第三，中國式的補貼在WTO的現行準則下并不明顯違法。

除了以上幾點(diǎn)外，中國的外商投資政策和“強制”技術(shù)轉讓同樣是美國的重要關(guān)切。美國企業(yè)抱怨中國政府通過(guò)設置高關(guān)稅使得美國企業(yè)在華設廠(chǎng)才能有利可圖，并且以建立合資企業(yè)的方式實(shí)現“強制”技術(shù)轉移。解決這些問(wèn)題有如下困難。首先，中國的關(guān)稅雖高且可能會(huì )吸引FDI，但這些關(guān)稅是經(jīng)過(guò)WTO入會(huì )談判確認的，并不違規。第二，中國在逐步淡化建立合資企業(yè)的要求，并且對外商投資的限制越來(lái)越少。第三，技術(shù)有外溢效應，那么在有信息不對稱(chēng)的情況下，如何從法律上區分強制轉移和自然轉移。第四，即使中國政府解除對外國企業(yè)必須與本國企業(yè)合伙的正式要求，但也有其他手段可以繼續引導外企采用合資企業(yè)的形式。

5. 結論

本文提供了一個(gè)分析美國貿易行動(dòng)的框架，并得到如下結論。第一，美國認為中國的許多政策處于WTO的灰色地帶，中國不再繼續向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型。第二，美國認為WTO現存機制無(wú)法解決中國對其他國家造成的政治和經(jīng)濟負擔。第三，美國認為WTO無(wú)法提供直接解決與中國的貿易沖突的平臺。因此，美國選擇在2018年挑起貿易爭端。

特朗普政府在2018年引發(fā)了一場(chǎng)危機，并在短期造成了相當大的經(jīng)濟損失。更值得關(guān)注的是其長(cháng)期影響，即有可能摧毀成功運行了將近70年的多邊貿易體系。

Chad P. Bown是得森國際經(jīng)濟研究所（PIIE）Reginald Jones高級研究員。他的研究范圍包括國際貿易法律和機構，貿易談判和貿易爭端。他與Soumaya Keynes共同主持Trade Talks節目，這是一個(gè)關(guān)于國際貿易政策的每周播客。Bown曾擔任白宮國際貿易和投資經(jīng)濟顧問(wèn)委員會(huì )高級經(jīng)濟師，最近擔任過(guò)世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家（lead economist）。

（張一斌 編寫(xiě)）