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公共財政改革

發(fā)布日期：2020-02-24 04:24    來(lái)源：

公共財政在一個(gè)國家中扮演多重角色，如提供公共產(chǎn)品、收入再分配、維護經(jīng)濟穩定和刺激經(jīng)濟增長(cháng)等。在中國，公共財政還在保持政治連續性和穩定性方面起著(zhù)重要作用。隨著(zhù)人口老齡化的到來(lái)，中國公共財政面臨諸多挑戰，例如經(jīng)濟增速放緩，稅收收入增速下降，政府開(kāi)支快速增加，地方財政體系不健全，地方政府債臺高筑，等等。為應對這些挑戰，財政體制改革勢在必行。

 一、改進(jìn)稅收體系

 人口老齡化，勞動(dòng)力增長(cháng)率的下降會(huì )導致GDP增速下降，因此未來(lái)30年財政收入增長(cháng)將隨經(jīng)濟增速放緩而放緩。中國的稅收結構以消費稅為基礎，2018年消費型的稅收收入占到這個(gè)稅收的50%，其中增值稅占比最大，占到總稅收40%。企業(yè)所得稅占總稅收的23%，個(gè)人所得稅在稅收中占比較小。以增值稅為主的消消費型的稅收征收容易，不易偷稅漏稅，并且有利于儲蓄、投資和經(jīng)濟增長(cháng)；然而，這種類(lèi)型的稅不是累進(jìn)的，不利于收入再分配。企業(yè)所得稅是對經(jīng)濟殺傷力最大的稅收，不利于儲蓄、投資和經(jīng)濟增長(cháng)。中國企業(yè)所得稅收入占稅收總額的比重大大高于發(fā)達國家，并且高于絕大多數發(fā)展中國家，并且呈現上升趨勢。這是與發(fā)達國家降低企業(yè)所得稅的潮流背道而馳的，也是對中國經(jīng)濟極為有害的。個(gè)人所得稅繳納群體占總人口比例低，應該擴大征收面，增加個(gè)人所得稅收入。中國沒(méi)有個(gè)人住房財產(chǎn)稅。為了完善地方財政體系，保證地方公共品的供給，應該早日征收個(gè)人財產(chǎn)稅。

 二、優(yōu)化政府支出結構

 稅收不累進(jìn)，不利于窮人，那么就應該在政府支出方面向窮人多傾斜。然而，中國政府支出中經(jīng)濟建設支出占比一直居于首位，教育、醫療、扶貧支出則相對較小。這樣的支出結構有利于經(jīng)濟增長(cháng)，不利于貧富差距的縮小。過(guò)大的經(jīng)濟建設支出會(huì )導致支出低效率，資源浪費與腐敗，政府赤字的增加和債務(wù)積累。另外，政府實(shí)行過(guò)多的產(chǎn)業(yè)政策，直接補助一些企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，這會(huì )擾亂市場(chǎng)，長(cháng)期效果不佳。因此，改革政府支出結構應當減少經(jīng)濟建設支出，降低對企業(yè)的補貼，盡量減少對生產(chǎn)的干預；增加醫療、教育和社會(huì )福利支出，提供更多的公共品，增加向窮人的轉移支付。世界各國都在干預經(jīng)濟。發(fā)達國家政府都干預分配，很少干預生產(chǎn)，即利用累進(jìn)稅收和公共品的提供以及補助窮人實(shí)現社會(huì )公平，很少補助企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)。長(cháng)遠來(lái)講，中國也應該這樣。

 三、改革社會(huì )保障體系

 中國的社會(huì )保障體系分為城鎮職工社會(huì )保障制度和城鄉居民社會(huì )保障。城鎮職工社會(huì )保障制度覆蓋所有國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)，以及政府行政事業(yè)單位職工。現行社保制度存在嚴重問(wèn)題。首先，城鎮職工社會(huì )統籌賬戶(hù)累積了大量債務(wù)，個(gè)人賬戶(hù)資金被劃撥給統籌賬戶(hù)，留下很大缺口。第二，農村社會(huì )保障問(wèn)題嚴重，目前農村退休人員的社會(huì )保障收入太低，以及年輕農民個(gè)人賬戶(hù)繳費太少。2018年國家規定的農民最低養老金每月只有88元，有的省就是按著(zhù)標準發(fā)的，有的省有提高。這實(shí)在是愧對這些年輕時(shí)處在計劃經(jīng)濟下為國有企業(yè)發(fā)展做出極大貢獻的這一代農民。另外，年輕農民繳費太少，每年最低要求才100元，這簡(jiǎn)直是太低了！中國需要進(jìn)行社會(huì )保障制度改革。第一，平衡城鎮職工的社會(huì )統籌；第二，償還社會(huì )統籌賬戶(hù)中的債務(wù)，保持個(gè)人賬戶(hù)中的資金不被挪作他用；第三，加大對農村老年人的社會(huì )保障金發(fā)放力度；第四，提高青年農民個(gè)人賬戶(hù)繳費。

 四、醫療保險體制改革

 中國曾建立四種不同的醫療保險體制，分別為新型農村合作醫療制度，城鎮職工基本醫療保險，政府行政和事業(yè)單位的公費醫療，以及城鎮居民基本醫療保險。最近幾年，政府將公費醫療并入城市職工醫療保險體系，并將城鎮居民醫療保險和新農合合并為城鄉居民醫療保險。中國醫保體系存在許多隱患，如保險水平低、病人個(gè)人付費過(guò)高，優(yōu)質(zhì)醫療資源與醫療服務(wù)短缺，過(guò)多的和不恰當的政府干預等。目前，所有的醫療保險體系都有盈余，因為較低的保險率和較低的重大疾病報銷(xiāo)上限。未來(lái)中國的醫保賬戶(hù)將出現赤字并積累債務(wù)，醫保補貼將成為公共財政的沉重負擔。醫療體系迫切需要進(jìn)行改革。第一，提高醫療保險水平；第二，控制醫療費用，使醫療保險具有可持續性；第三，有政府補助醫院為主，到政府補助窮人醫療保險為主，減少政府對醫院工資和醫療服務(wù)價(jià)格的過(guò)度干預；第四，改善醫生待遇，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入醫療服務(wù)領(lǐng)域。

 五、控制地方政府債務(wù)

 地方政府債務(wù)一直處于增長(cháng)狀態(tài)，并且數額很高，一些欠發(fā)達省份很難償還債務(wù)。地方政府債務(wù)形成的原因包括：地方基礎建設需求大，地方財力不足，中央政府擴張性財政政策，對地方財政缺乏有效監管，等。高額的地方政府債務(wù)威脅中國金融體系的穩定；如果債務(wù)規模持續增加，財政體系將不可持續。如何控制地方政府債務(wù)？首先，設置一個(gè)地方政府債務(wù)的上限，超過(guò)上限者的省份債務(wù)規模不能再增加；第二，允許地方政府建立屬于自己的稅種，中央給地方分配更多的稅收收入；第三，中央政府應該幫助償還部分地方政府債務(wù)。

 六、調整央地財政關(guān)系

 中央政府與地方政府的事權和財權不相匹配，中央政府沒(méi)有承擔足夠的支出責任，央地收支失衡。地方政府缺乏獨立的財政權力，轉移支付的機制設計不合理，轉移支付有任意性，導致效率損失。為提高經(jīng)濟效率，必須改善中央和地方財政的關(guān)系。首先要將部分支出責任從地方政府轉移到中央政府，例如建立全國性的社會(huì )保障和醫療保險體系；第二，給地方政府更多的稅收立法和財政支出自由；第三，建立起主要由地方百姓監督地方政府的財政體系。

 未來(lái)三十年，中國公共財政的主要作用可能發(fā)生變化。政府可能會(huì )把經(jīng)濟效率和分配公平作為優(yōu)先目標，公共財政可能會(huì )經(jīng)歷許多方面的改革。現行以消費稅為主的稅制可能會(huì )繼續，個(gè)人所得稅比重增加而企業(yè)所得稅比重下降。政府經(jīng)濟建設支出的比重將減少，醫療、教育、扶貧等社會(huì )福利支出的比重獎增加。城鎮職工養老社會(huì )統籌賬戶(hù)債務(wù)將通過(guò)國有資產(chǎn)、延長(cháng)退休年齡、降低部分退休人員退休金的到解決，退休農民的退休金會(huì )增加。醫保繳費會(huì )提高，政府會(huì )從主要補貼醫院轉向補貼窮人的保險，政府將通過(guò)按病種付費和總額預算等辦法來(lái)控制醫療成本。面對高額的地方債務(wù)，中央政府會(huì )嚴格控制地方債務(wù)限額，并幫助償還一部分地方債務(wù)。未改變央地財政收支不平衡，中央應該會(huì )承擔更多責任并給予地方政府更多的財政自由。未來(lái)三十年，中國將會(huì )在各個(gè)方面實(shí)現現代化，這其中當然也包括公共財政體系。

 Shuanglin Lin (2019) How to reform China’s fiscal system?, China Economic Journal, 13:1, 62-81

 原文鏈接：https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17538963.2019.1691356

 作者簡(jiǎn)介：林雙林，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，北京大學(xué)中國公共財政研究中心主任，美國奧馬哈內布拉斯加大學(xué)納德?tīng)柦艹鲋v座教授，新加坡國立大學(xué)東亞研究所國際顧問(wèn)。研究領(lǐng)域為公共經(jīng)濟學(xué)，中國財政，經(jīng)濟增長(cháng)。在Journal of Economic Theory, Journal of Public Economics等英文學(xué)術(shù)期刊發(fā)表大量論文。主持過(guò)財政部、世界銀行、聯(lián)合國等機構的國有資產(chǎn)管理、政府投資、稅制改革、養老保障改革、醫療改革、和 “十三五” 期間財政政策等研究項目。曾任《經(jīng)濟學(xué)季刊》副主編、中國留美經(jīng)濟學(xué)會(huì )主席、北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任、國務(wù)院醫改專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )委員。