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《“兩會(huì )”解讀報告會(huì )》專(zhuān)題簡(jiǎn)報之五

發(fā)布日期：2017-06-02 03:10    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

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背景介紹：2017年3月3-13日，3月5-15日，政協(xié)第十二屆全國委員會(huì )第五次會(huì )議與第十二屆全國人大第五次會(huì )議分別在京召開(kāi)。北大國發(fā)院第80期【朗潤·格政】論壇舉辦“兩會(huì )解讀報告會(huì )”主題論壇，分別邀請林毅夫、黃益平、劉國恩、沈艷、李力行等教授，從世界變局、中國治理、金融、大數據、國企改革等不同維度解讀兩會(huì )傳達的重要信息，分享對相關(guān)議題改革與發(fā)展的研究與見(jiàn)解。我們將分五期簡(jiǎn)報報告發(fā)言?xún)热荩酒趫蟾胬盍π薪淌诘闹饕^(guān)點(diǎn)。

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李力行：從組織結構和信息成本的角度看國企改革邏輯

一、產(chǎn)權改革降低國有企業(yè)組織成本

上世紀九十年代中后期，中國國有企業(yè)組織成本非常高，出現了諸如所有權缺位、內部控制、缺乏公司治理等問(wèn)題，造成了低效率。為了克服組織成本高企而進(jìn)行的大規模國企改制，就是產(chǎn)權改革。

產(chǎn)權改革的邏輯就是國有企業(yè)組織成本太高時(shí)就要交給市場(chǎng)，可以國企改制變成民營(yíng)企業(yè)，也可以民營(yíng)企業(yè)參股，降低國企的成本，讓市場(chǎng)起決定性作用。在近期的國有企業(yè)產(chǎn)權改革的文件中，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》把國有企業(yè)劃分為不同類(lèi)別，分類(lèi)改革、分類(lèi)監管、分類(lèi)考核。

該文件把國有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，其中主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類(lèi)非國有資本實(shí)現股權多元化，國有資本可以參股控股。但關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)，雖然允許非國有企業(yè)參股，也要保持國有資本控股地位。

今年政府工作報告中進(jìn)一步提出深化混合所有制改革。其中在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工領(lǐng)域要邁出實(shí)質(zhì)性步伐，這些戰略行業(yè)保持絕對的國有可能會(huì )帶來(lái)較大效率損失，因此仍要服從產(chǎn)權改革邏輯。對于法律法規未明確限制進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，都要明確市場(chǎng)主體平等的進(jìn)入，不合理的行為要堅決制止，充分體現產(chǎn)權改革的靈活。

二、向下級國資管理部門(mén)分權，降低信息不對稱(chēng)

對于由政府控制的經(jīng)濟活動(dòng)，可通過(guò)分權改革降低政府和國企之間信息不對稱(chēng)的問(wèn)題，減少委托代理問(wèn)題帶來(lái)的低效。

哈耶克在1945年《知識在社會(huì )中的運用》中指出，分權可以充分利用地方的信息，即讓掌握地方信息的基層做決策。因此，對不進(jìn)行產(chǎn)權改革的國企而言，至少在政府內部分權給地方政府，盡量實(shí)行屬地管理，實(shí)行下放。比如把央企下放給省國資委管理，成為省屬企業(yè)。中央要管理外地的國企，在信息的獲取溝通及監管方面都存在問(wèn)題，外地國企的管理成本越來(lái)越大，下放成省企可以便于省國資委更好地進(jìn)行監管。同時(shí)省國資委也可能存在信息問(wèn)題、距離問(wèn)題，需要進(jìn)一步把省屬企業(yè)下放給各市縣。

對于目前存在分權不徹底的問(wèn)題，國務(wù)院國資委應該弱化對地方國資委的監督，集中于中央企業(yè)的監管。如果加強國資委系統的垂直指導監督，可能會(huì )代替或者干預下面的國資委履行出資人的責任，不能根據企業(yè)所在的具體環(huán)境采取對策，容易僵化。因此當政府繼續保持對國有企業(yè)的控制、保持國有股權的時(shí)候，也應該分權給地方，注意利用地方信息，發(fā)揮屬地管理的效果。

三、放權改革，擴大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權

放權改革，就是在給定一級國資委監管一級國企的前提下，在具體的管理中，少干預企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)決策。高效的企業(yè)能迅速處理復雜多變的信息，國資委對企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的復雜多變信息的掌控能力肯定不如企業(yè)經(jīng)營(yíng)者。央企每年需要報送年度投資計劃，由國資委審核批準，投資項目中途變更的必須上報國資委，這些太過(guò)具體的監管容易剝奪企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權。另外，在國企的監管上如果分別制定詳細的考核目標，也容易重蹈計劃經(jīng)濟的覆轍。

信息技術(shù)的發(fā)展不能完全解決國有企業(yè)監管的問(wèn)題。雖然大數據、云計算的出現使信息溝通越來(lái)越容易，但大數據包含了不少冗余的成分，有夸大瞞報的現象，對于分析和處理的要求會(huì )更高，在某種程度上反而增大了信息處理難度。信息的難題不可能靠技術(shù)來(lái)解決，而是最終需要人來(lái)管理，信息不對稱(chēng)的問(wèn)題本質(zhì)上是人的激勵問(wèn)題和機制設計的問(wèn)題，不是技術(shù)問(wèn)題，所以信息技術(shù)的發(fā)展不能完全解決國有企業(yè)監管的問(wèn)題。從信息的角度來(lái)看，各級國資委管理企業(yè)應該給企業(yè)更多的自主權，發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢。國資委應該弱化過(guò)程監管，著(zhù)重于業(yè)績(jì)考核。

四、壓縮國企內部層級管理，提高信息傳播效率

從組織架構和信息的角度出發(fā)，應該在國企內壓縮管理的層級。當前很多國企有子公司、孫公司、曾孫公司等五個(gè)層次，復雜的架構一方面強化了行政性，另一方面，信息在大型企業(yè)集團中的傳播會(huì )大打折扣，增加管理難度并降低效益。通常低層次的企業(yè)效率更高，但資本的增速更慢，說(shuō)明其積累的資源被高層次的母公司拿走，所以在國企集團中利用行政級別配置資源容易形成扭曲。

壓減法人企業(yè)的數量、壓縮管理層級，在去年國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)結構調整與重組的指導意見(jiàn)中已經(jīng)有體現，今年的兩會(huì )上說(shuō)央企減少了2730個(gè)法人，管理層級縮小，管理穿透力增強，也說(shuō)明了國企內部管理的成果。

在國企重組方面，行政化的色彩比較嚴重，尤其是跨省遠距離的重組使得決策權集中，但是分散在各地的子公司在兼并之后常常難以協(xié)調，出現信息溝通的困難，同時(shí)強化國企的壟斷。所以從信息和組織的角度，國企兼并不應該強行推行，不應該為了兼并而兼并。兼并可以統籌協(xié)調減少重復建設，但如果不注意信息的問(wèn)題，就可能強化官僚化的組織架構，產(chǎn)生效率低下的問(wèn)題。

（王勛編輯，作者已審閱）