中文在线免费视频,欧美亚洲桃花综合,日本中文字幕在线视频站,欧美精品一区二区三区观

張帆：改革開(kāi)放40年中的管制改革：一個(gè)制度經(jīng)濟學(xué)分析

發(fā)布日期：2018-05-09 10:42    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

摘要

過(guò)去40年的管制改革，是大規模放松計劃經(jīng)濟下的行政管制和市場(chǎng)經(jīng)濟下管制重建的結合。改革在政府壟斷的經(jīng)濟中通過(guò)放松管制創(chuàng )造出市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)又產(chǎn)生了政府監管的要求，從而促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟下新形式管制的發(fā)展。在市場(chǎng)建立初期，非正式規則往往先于正式規則，正式規則隨后才建立起來(lái)，成為對非正式規則的確認。在缺乏足夠的市場(chǎng)競爭者的情況下，通過(guò)分割原政府經(jīng)營(yíng)部門(mén)和引進(jìn)新的競爭者形成市場(chǎng)是在利用舊制度基礎上的創(chuàng )新。在市場(chǎng)建立之后出現監管不足和監管過(guò)度的現象，提出了監管完善和適度的要求。為了反映我國政府主導的市場(chǎng)經(jīng)濟的情況，本文把廣義的交易成本分為市場(chǎng)交易成本和政府交易成本，把改革中的制度選擇問(wèn)題表示為給定生產(chǎn)和流通技術(shù)約束下選擇制度使總成本最小化的問(wèn)題。本文在關(guān)注所有部門(mén)的管制改革的同時(shí)，集中關(guān)注改革前基本上由政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門(mén)的管制改革，并重點(diǎn)討論了民航、電信和金融監管的案例。本文計算了政府管制改革指數，指數顯示改革的進(jìn)展和改革增速的變化。

一．管制改革綜述

政府管制可以分成狹義與廣義的管制。狹義的管制是市場(chǎng)經(jīng)濟下政府對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的特定的干預，存在于許多市場(chǎng)經(jīng)濟國家，包括經(jīng)濟管制和社會(huì )管制。經(jīng)濟管制是對自然壟斷行業(yè)的管制，社會(huì )管制則是針對外部性的跨行業(yè)管制例如環(huán)境、產(chǎn)品安全和工作場(chǎng)所安全等方面的管制。廣義的管制不僅包括了狹義管制還包括了計劃經(jīng)濟下政府對經(jīng)濟活動(dòng)的干預，這種管制是涵蓋所有行業(yè)使用行政手段的直接控制。過(guò)去40年的管制改革，是大規模放松計劃經(jīng)濟下的行政管制和市場(chǎng)經(jīng)濟下管制適度重建的結合。

1978年開(kāi)始的中國經(jīng)濟體制改革，在政府壟斷的經(jīng)濟中通過(guò)放松管制創(chuàng )造出市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)又產(chǎn)生了政府監管的要求，從而促進(jìn)了新形式管制的發(fā)展。這種新形式的管制是在市場(chǎng)經(jīng)濟的大框架下，為保證市場(chǎng)的正常運行所進(jìn)行的有限的政府干預，涉及某些特定行業(yè)（例如自然壟斷行業(yè)）或特定領(lǐng)域（例如環(huán)境）。在這40年中，我們經(jīng)歷了一個(gè)制度變遷、重構制度框架的過(guò)程。過(guò)去40年的管制改革涵蓋了我國主要的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。本文在關(guān)注所有部門(mén)的管制改革的同時(shí)，集中關(guān)注改革前基本上由政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門(mén)的管制改革。

諾斯認為，人們是通過(guò)某種先存的心智結構來(lái)處理信息和辨識環(huán)境的。這些心智結構對制度的形成和變遷起著(zhù)重要的作用。信念決定人們的選擇。1978年開(kāi)始的改革是以全民對改革的信念和共識為基礎的。這種共識來(lái)源于對計劃經(jīng)濟的低效率和政治動(dòng)亂后果的認識，這是一種“集體的意向性”。這種共識存在于社會(huì )各階層，包括各級干部的大多數。正是這種改革共識推動(dòng)了此后幾十年的改革實(shí)踐。當然，盡管對要不要改革存在共識，在改革初期，人們對改革的目標和途徑存在著(zhù)各種不同的認識。改革的過(guò)程也是一個(gè)不斷形成新的改革共識的過(guò)程。

改革是制度的變動(dòng)。制度包括三個(gè)基本構成部分，正式規則、非正式約束及二者的實(shí)施。正式規則包括政治（和司法）規則、經(jīng)濟規則和契約。非正式約束包括習俗、慣例、家庭紐帶等。在一定條件下，正式制度和非正式制度的建立和變革可以降低交易費用，提高制度運行的效率。不過(guò)，制度變動(dòng)并非總是提高效率，由于路徑依賴(lài)，制度也可能陷入低效率的陷阱。在中國改革中，在市場(chǎng)建立初期，由于費用較低，非正式規則往往先于正式規則，在舊制度向新制度轉變的過(guò)程中起著(zhù)過(guò)渡的作用。正式規則往往隨后才建立起來(lái)，成為對非正式規則的確認。在改革初期，很多改革是“非法的”，是難以用當時(shí)的法律來(lái)規范的。例如在農村承包制改革的初期，由于缺乏正式規則，承包土地就是非法的，私下分田的生產(chǎn)隊干部冒著(zhù)坐牢的風(fēng)險。在改革過(guò)程中，舊的正式規則往往先經(jīng)歷一個(gè)解釋和實(shí)施上的模糊時(shí)期，為規則的改變創(chuàng )造條件，條件成熟后再由正式規則確認。這些非正式規則表現出重復交易、文化同質(zhì)、家族紐帶、缺少第三方實(shí)施等特點(diǎn)，例如溫州的地下借貸組織“抬會(huì )”利用親友關(guān)系、反復交易，在改革初期的條件下一定程度降低了交易費用，提供了一種中小企業(yè)融資的渠道。[i] 轉型是從非正式規則向正式規則轉變的過(guò)程。由于建立完備的正式規則的高昂費用，轉型過(guò)程中存在制度的不完備或制度殘缺。這增加了過(guò)渡性規則的短期可行性，但同時(shí)也給尋租者提供了機會(huì )，成為腐敗的制度性源泉。[ii]

改革的第一步是放松計劃經(jīng)濟下對經(jīng)濟活動(dòng)的過(guò)分管制，建立市場(chǎng)。這是一個(gè)縮小管制范圍和減少管制強度的過(guò)程。在計劃經(jīng)濟下，許多政府主管部門(mén)直接從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，隨著(zhù)舊管制的放松，價(jià)格機制和新的市場(chǎng)活動(dòng)主體逐步涌現。建立市場(chǎng)的一個(gè)重要步驟是逐步放開(kāi)價(jià)格，使價(jià)格成為調節市場(chǎng)供求的手段和對市場(chǎng)參與者提供的信號。放開(kāi)價(jià)格是一場(chǎng)制度變革，其難點(diǎn)在于它涉及不同的利益集團之間的利益再分配，從而受到既得利益者的阻礙。一方面，價(jià)格放開(kāi)為生產(chǎn)者提供了新的激勵機制，大幅度提高了生產(chǎn)效率，改善了生產(chǎn)結構。另一方面，價(jià)格改革，特別是消費品價(jià)格改革可能損害城市消費者的利益，而城市消費者是計劃經(jīng)濟福利制度的既得利益者。改革采取漸進(jìn)方式，針對每一次價(jià)格改革，都對城市消費者進(jìn)行了相應的補償。經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間，成功實(shí)現了在多數競爭性行業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)渡。改革的第二步是市場(chǎng)活動(dòng)主體的創(chuàng )造，這是建立市場(chǎng)的重要內容。在一些壟斷行業(yè)，難以?xún)H僅通過(guò)放開(kāi)價(jià)格和進(jìn)入而創(chuàng )造競爭市場(chǎng)。改革通過(guò)政企分開(kāi)，把政府部門(mén)的公共管理職能與經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，從而產(chǎn)生了一批市場(chǎng)活動(dòng)主體。在一些重要的政府壟斷行業(yè)，對政企分開(kāi)產(chǎn)生的市場(chǎng)活動(dòng)主體，進(jìn)行了進(jìn)一步的（有時(shí)是多次的）分割，創(chuàng )立了相互競爭的市場(chǎng)主體。在民航、電信、電力等行業(yè)反復使用了經(jīng)營(yíng)主體分割的辦法。這些經(jīng)營(yíng)主體在初期多數是國有的，此后變?yōu)槟撤N形式的股份制企業(yè)。同時(shí)，改革通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)準入，引進(jìn)非國有經(jīng)濟參與競爭，逐步形成有較多參與者的一定程度上公平競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟，在民航、電信等行業(yè)的改革過(guò)程中都引進(jìn)過(guò)外部競爭者。在建立市場(chǎng)的過(guò)程中，在缺乏足夠的市場(chǎng)競爭者的情況下，通過(guò)分割原政府經(jīng)營(yíng)部門(mén)形成市場(chǎng)是在利用舊制度基礎上的創(chuàng )新。建立市場(chǎng)，政企分開(kāi)，分割經(jīng)營(yíng)部門(mén)和引進(jìn)非國有經(jīng)濟是舊制度的廢除和改革、新制度的創(chuàng )立。

我國政府管制的形成歷史也遺留下一些問(wèn)題。（1）在政企分開(kāi)不徹底的情況下，政府既扮演管制者的角色，又扮演管理者的角色。由于和國有企業(yè)的歷史聯(lián)系，政府在一些情況下不能公平對待公有和非公有企業(yè)。一些管制機構被企業(yè)俘獲。過(guò)多的政府審批造成巨大的尋租機會(huì )，造成官商勾結和腐敗。（2）管制機構擁有過(guò)度的自由裁量權。（3）立法和管制程序不夠公開(kāi)透明。

在市場(chǎng)建立的過(guò)程中形成了一系列新的規則，例如收入與市場(chǎng)競爭相聯(lián)系、不得利用政治權力從市場(chǎng)獲利等規則。這些新的規則體現了內置于制度中的激勵機制。這些激勵機制鼓勵個(gè)人通過(guò)努力獲得更多的收入，從而極大地提高了生產(chǎn)效率。在改革初期，體現這些規則的法律法規嚴重滯后，存在法律沒(méi)有覆蓋的大量空間和法律實(shí)施不力的問(wèn)題，以上市場(chǎng)經(jīng)濟規則并沒(méi)有得到完全的實(shí)施。這主要是因為建立正式規則的高昂成本，以及人們對法律的認識不足和政府權力結構中立法司法部門(mén)的權力不足。為了滿(mǎn)足對正式規則的需要，立法部門(mén)制定了大量新的法規來(lái)規范市場(chǎng)，例如和管制直接有關(guān)的反不正當競爭法和反壟斷法，逐漸彌補了管制的一些漏洞。

在市場(chǎng)建立之后立即出現了監管的需要。改革過(guò)程經(jīng)歷了從人情關(guān)系市場(chǎng)秩序向非人際關(guān)系化交換的市場(chǎng)秩序的轉變。使人們在非人際關(guān)系化交換中獲益的契約，必須伴隨某種形式的第三方實(shí)施。政府的作用就是執行第三方實(shí)施職能。這主要是由于政府實(shí)施的規模效應。新市場(chǎng)需要新形式的監管。這種監管在性質(zhì)上屬于狹義的管制，或市場(chǎng)經(jīng)濟下的政府干預，與計劃經(jīng)濟下的政府管制不同。這種監管的目的是保護市場(chǎng)競爭的有序進(jìn)行，既需要制止不規則競爭，又不能傷害正常的競爭和競爭者。在改革過(guò)程中，監管往往難以一下子達到以上目的。在很多領(lǐng)域，可以觀(guān)察到市場(chǎng)放開(kāi)和監管的交替進(jìn)行，“收放循環(huán)”，反映了監管需求、監管的不成熟和不適度。這部分地是由于，這種新監管利用了舊制度，例如利用舊的監管機構和舊的監管方法，反映了制度變革中的路徑依賴(lài)。對市場(chǎng)的監管往往是在對舊的政府部門(mén)改造的基礎上形成的，這產(chǎn)生了正反兩方面的效果。在改革過(guò)程中的監管不足和監管過(guò)度現象，反映了監管部門(mén)的舊的計劃管理部門(mén)的觀(guān)念和手段的遺留。在每一波市場(chǎng)化改革之后，往往緊跟著(zhù)一波監管。例如股票市場(chǎng)的每一步發(fā)展都伴隨著(zhù)證監會(huì )旨在規范市場(chǎng)的有關(guān)規定的頒布。每一波基本建設的高潮，往往都伴隨著(zhù)政府的宏觀(guān)調控，一些調控擠出了一部分民營(yíng)企業(yè)的投資，損害了一些民營(yíng)企業(yè)的利益。在改革中，“政監分離”的嘗試沒(méi)有成功，唯一獨立于行政部門(mén)的監管機構電監會(huì )存在一段時(shí)間后被撤銷(xiāo)，反映了政府部門(mén)權力分布的現狀。

市場(chǎng)的建立伴隨著(zhù)產(chǎn)權制度的改革。產(chǎn)權改革是制度變革的深層次內容，是市場(chǎng)秩序的核心。產(chǎn)權改革的原因是計劃經(jīng)濟下單一的公有制產(chǎn)權結構不能提供有效的激勵機制。產(chǎn)權改革的方向是從單一的公有制向多種所有制轉變。這種制度為經(jīng)濟活動(dòng)參與者提供了產(chǎn)權的保障，把績(jì)效與產(chǎn)權更緊密地聯(lián)系在一起，從而提供了有效的激勵機制。政府承諾對產(chǎn)權制度變革提供了保證。在改革初期，農村土地承包制把土地使用權交給農民，提高了農民的生產(chǎn)積極性。此后，政府反復承諾農村產(chǎn)權制度的長(cháng)期性，在一定程度上減少了農民的短期行為。城市國有企業(yè)改革最初采取不改變產(chǎn)權條件下的承包制，實(shí)踐證明這種改革沒(méi)有解決承包者的激勵問(wèn)題，特別是企業(yè)的額外收益問(wèn)題，最終需要通過(guò)“放小”，即改變中小型國有企業(yè)的產(chǎn)權才得以解決。大型國有企業(yè)也需要通過(guò)上市和引進(jìn)非國有資本來(lái)解決產(chǎn)權問(wèn)題，從而改進(jìn)激勵機制。產(chǎn)權改革經(jīng)常涉及委托代理關(guān)系和監管機制的重新設計。這是市場(chǎng)環(huán)境下新形式的監管，是在對多種所有制和市場(chǎng)機制的認可的前提下對市場(chǎng)機制正常運作的監管。

最后，組織（主要是企業(yè)）和企業(yè)家是制度變遷的主角和動(dòng)力，型塑了制度變遷的方向。企業(yè)和企業(yè)家的活動(dòng)緩慢地改變了制度結構，促進(jìn)了正式和非正式規則的漸進(jìn)改變。一些民營(yíng)企業(yè)家進(jìn)入政府控制國企壟斷的行業(yè)的不懈努力，促進(jìn)了某些行業(yè)產(chǎn)權和競爭結構的漸變。企業(yè)和企業(yè)家對政府監管的遵守是監管可持續的前提條件。

制度變遷是一個(gè)調整、不均衡與均衡交替的過(guò)程。正式規則的變遷可能導致一個(gè)非均衡狀態(tài)的出現。適當的監管有助于制度變遷的均衡發(fā)展。人們對規則的變化有一個(gè)適應過(guò)程，例如城市消費者在改革初期對價(jià)格改革的適應就經(jīng)歷了一段時(shí)期。制度變遷可以分為漸進(jìn)的與不連續的變遷，計劃與改革之間是一個(gè)不連續的變遷，改革各階段之間大體上是連續的變遷，由規則的邊際調整所組成。制度變遷可能陷入低效率穩定性陷阱，這與制度變化的邊際成本有關(guān)。如果制度變遷的邊際成本較大，制度就可能陷入低效率陷阱。

二．交易費用

規則設計通常服從成本考慮。不同體制所提供的行為激勵結構不同，所以協(xié)調分工的成本不同，交換發(fā)生的范圍也就不同，這是體制改革涉及的核心問(wèn)題。[iii] 相對價(jià)格的變動(dòng)是制度變遷的重要來(lái)源，要素價(jià)格的變化、信息成本和技術(shù)的變化都屬于相對價(jià)格的變化。交易費用是交易過(guò)程中獲取信息，衡量交易對象的數量和質(zhì)量、實(shí)施契約（包括委托人對代理人的監督）的成本。管制所產(chǎn)生的費用是與交易有關(guān)的成本的重要組成部分。降低交易費用的因素包括從人情交換向非人際關(guān)系交換的轉變和產(chǎn)權的完善等。交易雙方的了解和重復交易等因素降低了交易的實(shí)施費用。

為了反映我國政府主導的市場(chǎng)經(jīng)濟的情況，我們把廣義的交易成本分為市場(chǎng)交易成本和政府交易成本。政府交易成本是政府直接參與交易和監督實(shí)施契約的成本。[iv] 這一成本是政府參與的聯(lián)系產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的中間過(guò)程所產(chǎn)生的成本，政府替代市場(chǎng)參與流通過(guò)程的成本，政府對產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售進(jìn)行規劃和監督的成本，包括諾斯所說(shuō)對代理人監管的成本。[v] 市場(chǎng)交易成本是企業(yè)（或個(gè)人）之間交易所產(chǎn)生的費用，在市場(chǎng)經(jīng)濟下這是交易費用的主要組成部分。此外，還需要考慮生產(chǎn)成本（或諾斯所使用的“型轉成本”）。諾斯（1990）對政治交易成本早有論述, 把政治交易成本定義為政治市場(chǎng)的交易和選擇的成本，和本文的政府交易成本近似但不完全相同。[vi]

在我們的簡(jiǎn)單模型中，用政府-市場(chǎng)在經(jīng)濟中的相對份額來(lái)表示可供選擇的制度模式，假定這一份額是連續的，它可以用一條兩端為完全政府和完全市場(chǎng)的直線(xiàn)來(lái)表示，從左向右市場(chǎng)的份額逐漸增加。這里，我們可以把成本的變動(dòng)稱(chēng)為“邊際成本”，這里的邊際成本不是針對產(chǎn)量的邊際變動(dòng)，而是針對制度（政府-市場(chǎng)相對比例）的邊際變動(dòng)。在中國改革過(guò)程中，我們觀(guān)察到，在完全的政府控制的計劃經(jīng)濟中，由于所有交易均由政府實(shí)施，政府邊際交易成本達到最高，市場(chǎng)邊際交易成本接近0。隨著(zhù)市場(chǎng)成分的增加，政府邊際交易成本下降而市場(chǎng)邊際交易成本上升。由于激勵機制的改進(jìn)，生產(chǎn)成本也隨市場(chǎng)成分的增加而下降。根據對中國改革初期的觀(guān)察，隨市場(chǎng)成分的增加，政府交易成本和生產(chǎn)成本的下降大于市場(chǎng)交易成本的上升。隨市場(chǎng)成分的增加，超過(guò)某一點(diǎn)，市場(chǎng)邊際交易成本的上升可能超過(guò)政府交易成本和生產(chǎn)成本，這樣，如果邊際成本的變動(dòng)是單調的，就可能存在一個(gè)最優(yōu)的政府-市場(chǎng)組合。一些外部因素可以使各成本曲線(xiàn)發(fā)生移動(dòng)。例如非人際關(guān)系交換可能使市場(chǎng)交易成本曲線(xiàn)向下移動(dòng)。這樣，改革中制度選擇的問(wèn)題可以表示為給定生產(chǎn)和流通技術(shù)約束下選擇制度使總成本最小化的問(wèn)題。最優(yōu)化問(wèn)題的一階條件是邊際政府交易成本等于邊際市場(chǎng)交易成本。

根據觀(guān)察，在計劃經(jīng)濟末期，政府的過(guò)度干預所造成的激勵機制問(wèn)題，使政府交易成本和生產(chǎn)成本達到最高點(diǎn)。隨著(zhù)改革的展開(kāi)，政府放開(kāi)一部分管制，政府交易成本下降；由于激勵機制的改善，生產(chǎn)成本也下降了。同時(shí)，隨著(zhù)市場(chǎng)交易的擴大，市場(chǎng)交易成本上升。例如，農村承包責任制，降低了政府管理的成本和生產(chǎn)成本，但同時(shí)隨著(zhù)大量農產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，出現了農產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)難的問(wèn)題，市場(chǎng)交易成本上升。改革初期政府財政支出占GDP比例的減少大體上反映了政府交易成本的下降（給定總產(chǎn)出）。財政支出（不包括預算外支出）占GDP的比例從1978年的30.7%下降到1996年的11.1%，此后又上升到2014年的23.9%。商業(yè)流通費用占GDP的比例大體反映了市場(chǎng)交易費用的上升。物流產(chǎn)業(yè)增加值是指由交通運輸業(yè)物流增加值、倉儲物流業(yè)增加值、批發(fā)物流業(yè)增加值、配送加工包裝物流業(yè)增加值和郵政業(yè)物流增加值構成。1991年我國物流產(chǎn)業(yè)增加值為2257億元，2002年為7133億元，增長(cháng)了2倍多，年均遞增11%，高于同期GDP年均增長(cháng)約1個(gè)百分點(diǎn)。其中增加值增長(cháng)最快的是配送、物流加工、包裝，12年平均增長(cháng)17.6%。物流產(chǎn)業(yè)增加值占第三產(chǎn)業(yè)的增加值的比重1991～2002年平均為24.8%。[vii] 批發(fā)零售增加值也從1978年的242.3億元增加到2014年的62423.5億元，年均增長(cháng)16.7%，高于GDP增長(cháng)率。[viii]

三．案例

本節展示重點(diǎn)行業(yè)管制改革的幾個(gè)案例。

民航業(yè)

民航改革是重點(diǎn)行業(yè)改革的先鋒。1985年國務(wù)院批準民航改革報告，民航總局政企分開(kāi)，成為行政和管制機構。民航總局的職能為：制定政策和計劃，談判國際協(xié)定，制定技術(shù)標準，實(shí)施空中交通管制，發(fā)放航空執照，管理安全，管制價(jià)格，協(xié)調兼并，制定財務(wù)會(huì )計規則等。按地區把民航分割，取消地區管理局，成立航空公司。公司自主經(jīng)營(yíng)自負盈虧。民航總局退出日常管理。政府部門(mén)、地方政府和企業(yè)可以建立新的航空公司。除大型機場(chǎng)外，民航總局逐步把機場(chǎng)管理交給地方。1987-1991年建立了6家主要航空公司，其中中國國際、中國東方和中國南方是三大航空公司，控制約一半客運。中國北方、中國西北和中國西南航空公司控制約四分之一市場(chǎng)份額。此外還成立了很多航空公司，多由政府部門(mén)或地方政府投資。1994年航空公司的數目達到40多家。民航總局考慮到航空安全，1994年7月暫停發(fā)放執照。并取消一些航空公司（例如北京航空、煙臺航空）的執照，并鼓勵大公司兼并小公司（例如北方兼并天鵝，廈門(mén)兼并福建）。 改革后民航總局政監合一。這一時(shí)期的法規沒(méi)有涉及線(xiàn)路和定價(jià)權，民航總局在這些方面仍保持較大權限。1994年民航總局和對外經(jīng)貿部宣布民航外商投資政策。允許合資，允許外資入股，但禁止外國機場(chǎng)和飛機制造商進(jìn)行以上投資。外國投資不能超過(guò)資本的35%和投標權的 25%。此后，東方和南方航空相繼在紐約和香港上市。

2002年3月，中國政府決定對中國民航業(yè)再次進(jìn)行重組。主要內容有：1、航空公司與服務(wù)保障企業(yè)的聯(lián)合重組，民航總局直屬航空公司及服務(wù)保障企業(yè)合并后于2002年10月正式掛牌成立，組成為六大集團公司：中國航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進(jìn)出口集團公司。成立后的集團公司與民航總局脫鉤，交由中央有關(guān)部門(mén)管理。2、民航政府監管機構改革，民航總局下屬7個(gè)地區管理局和26個(gè)省級安全監督管理辦公室，對民航事務(wù)實(shí)施監管。3、對90個(gè)機場(chǎng)進(jìn)行了屬地化管理改革，民航總局直接管理的機場(chǎng)下放所在省（區、市）管理，相關(guān)資產(chǎn)、負債和人員一并劃轉；民航總局與地方政府聯(lián)合管理的民用機場(chǎng)和軍民合用機場(chǎng)，屬民航總局管理的資產(chǎn)、負債及相關(guān)人員一并劃轉所在省（區、市）管理。首都機場(chǎng)、西藏自治區區內的民用機場(chǎng)繼續由民航總局管理。

民航改革和市場(chǎng)需求的擴大導致了民航的迅速發(fā)展。1978年，中國民航運輸總周轉量2.98億噸，完成旅客運輸量231萬(wàn)人，貨郵運輸量6.4萬(wàn)噸。至2010年，中國民航運輸總周轉量達538億噸，完成旅客運輸量26769萬(wàn)人，貨郵運輸量536萬(wàn)噸，三項指標分別增長(cháng)180倍，116倍和84倍，增速遠高于鐵路產(chǎn)業(yè)對應指標的同期增速。

電信業(yè)

20世紀80年代以前，中國的電信業(yè)由郵電部壟斷經(jīng)營(yíng)，全行業(yè)由政府管制。價(jià)格管制造成全行業(yè)盈利微薄，資金的缺乏限制了繼續發(fā)展。

1988年，國務(wù)院確定郵電體制改革三步走的方向：第一步是對郵電物資等管理機構完全實(shí)現政企分開(kāi)；第二步是逐步實(shí)現郵政、電信專(zhuān)業(yè)分別核算，轉移職能；第三步是條件成熟時(shí)，從上至下實(shí)現郵政、電信分營(yíng)和政企分開(kāi)。1993年國家放開(kāi)經(jīng)營(yíng)部分電信業(yè)務(wù)。政府在1994年引進(jìn)一個(gè)新的競爭者中國聯(lián)通。聯(lián)通是以電子部等其他部委為背景成立的，聯(lián)通的進(jìn)入可以看作其他利益集團分享租金的活動(dòng)。然而由于聯(lián)通在資金、人員和顧客方面都比中國電信小得多，很難與電信競爭。1995年，電信總局以“中國郵電電信總局”的名義進(jìn)行企業(yè)法人登記，其原有的政府職能轉移至郵電部?jì)绕渌揪郑鸩綄?shí)現了政企職責分開(kāi)。1997年，郵電部做出在全國實(shí)施郵電分營(yíng)的決策，并決定在1998年在全國推行郵電分營(yíng)。

1998年在部門(mén)重組中，郵電部被信息產(chǎn)業(yè)部所取代。信息產(chǎn)業(yè)部的成立標志著(zhù)電信行政部門(mén)與經(jīng)營(yíng)部門(mén)的分離。信息產(chǎn)業(yè)部成立后對低效率的政府壟斷進(jìn)行了改革。1999年，電信業(yè)第一次重組把中國電信拆分重組為三部分，將中國電信的尋呼、衛星和移動(dòng)業(yè)務(wù)剝離，拆分成中國電信、中國移動(dòng)和中國衛星通訊公司。尋呼業(yè)務(wù)并入聯(lián)通公司。2002年的第二次重組把中國電信按地域分為南北兩部分，中國電信-北方保留了30%的網(wǎng)絡(luò )資源組成中國網(wǎng)通; 中國電信-南方或新的中國電信保留70%的網(wǎng)絡(luò )資源。第二次重組建立了6個(gè)經(jīng)營(yíng)機構：中國電信、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)、中國衛通、中國網(wǎng)通和中國鐵通。

2008年信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)改委和財政部宣布電信領(lǐng)域第三次重組，中國電信購進(jìn)中國聯(lián)通的CDMA network, 中國聯(lián)通兼并中國網(wǎng)通，中國衛通并入中國電信，中國移動(dòng)兼并中國鐵通。這樣，第三次重組把6個(gè)經(jīng)營(yíng)者合并為3個(gè)規模接近能夠在各領(lǐng)域競爭的3個(gè)相互競爭的經(jīng)營(yíng)者，中國電信、中國聯(lián)通和中國移動(dòng)。[ix]

金融業(yè)

計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國金融處于高度壓抑狀態(tài)，幾乎沒(méi)有金融市場(chǎng)，一切信用歸銀行，相當長(cháng)的時(shí)間里，只有中國人民銀行一家銀行，既從事信貸業(yè)務(wù)又執行金融監管的職能。

1983年，國務(wù)院決定由人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行的職能。1984年，工商銀行從人民銀行中分離，加上之前建立的中國銀行、建設銀行和農業(yè)銀行，形成了四大專(zhuān)業(yè)銀行組成的體系。這一期間金融監管主要采取報告制度、年檢制度、評級制度，及現場(chǎng)檢查和非現場(chǎng)檢查相結合的制度。這種專(zhuān)業(yè)銀行體系持續了約十年，1993年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，全面重塑中國的金融體系。《決定》提出的金融體制改革的目標是：建立在國務(wù)院領(lǐng)導下，獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀(guān)調控體系；建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系。1994年，國開(kāi)行、農發(fā)行、進(jìn)出口銀行等政策性銀行相繼成立。此后，股份制銀行、農信社、城信社也漸次登上金融舞臺。1990年上海證券交易所和深圳證券交易所成立，多層次資本市場(chǎng)逐漸發(fā)展起來(lái)，外資銀行開(kāi)始進(jìn)入中國，非銀行金融機構迅速發(fā)展，其中保險公司和保險市場(chǎng)發(fā)展迅猛。

隨著(zhù)中國股市的建立和發(fā)展，我國證券市場(chǎng)的監督管理體系逐步建立。1992年，國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會(huì )和證券監督管理委員會(huì )，負責股票發(fā)行上市的監管，而中國人民銀行仍然對債券和基金實(shí)施監管。這標志著(zhù)我國的金融分業(yè)監管體制開(kāi)始起步。1993年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于金融體制改革的決定》。1995年以來(lái)，全國人大及其常委會(huì )通過(guò)了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《中華人民共和國票據法》、《全國人大常委會(huì )關(guān)于懲治金融犯罪的決定》）等金融法規，構成了金融體制分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律基礎。1997年，第一次全國金融工作會(huì )議召開(kāi)，提出對金融業(yè)實(shí)現分業(yè)監管的目標，逐步將證券業(yè)和保險業(yè)的監管從人民銀行統一監管中分離出來(lái)，分別由證監會(huì )和保監會(huì )負責。1998年，國務(wù)院決定將證券委員會(huì )并入中國證券監督管理委員會(huì )，將中國人民銀行的證券監管權全部移交中國證監會(huì )。1998年，國務(wù)院決定成立中國保險監督管理委員會(huì )；對中國人民銀行管理體制進(jìn)行重大改革，撤銷(xiāo)省級分行，跨省區組建九家分行，以增強金融監管的獨立性和有效性。至此，中國金融業(yè)分業(yè)監管體制初步確立。2003年，中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )成立并接管了人民銀行的銀行監管職能。中國人民銀行主要制定和執行貨幣政策，對貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)進(jìn)行監督與管理。銀監會(huì )負責統一監督管理全國銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類(lèi)金融機構。證監會(huì )依法對全國證券、期貨市場(chǎng)實(shí)行集中統一監督管理。保監會(huì )統一監督管理全國保險市場(chǎng)，維護保險業(yè)的合法、穩健運行。由人行、證監會(huì )、銀監會(huì )和保監會(huì )的分業(yè)監管格局正式形成。在地方層面，人民銀行下設大區分行，同時(shí)管理多個(gè)省份，大區分行下設中心支行與支行，分支機構延伸至各個(gè)縣區；銀監會(huì )分支機構設立到地市級行政區，個(gè)別縣區也有其辦事處；證監會(huì )分支機構僅設立至省級行政區；保監會(huì )分支機構設立到地市級行政區。“一行三會(huì )”為了保持一定的獨立性，防止地方政府過(guò)度干預，各監管機構之間自成體系，實(shí)行條線(xiàn)化垂直管理。此外，地方政府為了更好地參與金融事務(wù)，組建地方性金融監管部門(mén)——金融工作辦公室，隸屬于地方政府，其分支機構設立至各個(gè)縣區，主要負責地方金融秩序的維護和政府與各金融機構間的協(xié)調工作。

2003年以來(lái)，國內金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融深化、金融創(chuàng )新趨勢日趨明朗。在此背景下，2005年，央行、銀監會(huì )和證監會(huì )共同制定《商業(yè)銀行設立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》，開(kāi)啟了我國各金融監管部門(mén)合作監管的大門(mén)。2006年修訂的《證券法》，全面修改了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制條款，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預留了制度接口。混業(yè)經(jīng)營(yíng)使監管環(huán)境發(fā)生重大變化，但監管機制與監管方式改革相對滯后，不適應金融發(fā)展形勢的要求。問(wèn)題包括：1.監管權力結構失調。2.金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢下貨幣政策傳導機制不暢。由于各自職責的不同，金融監管與貨幣政策之間存在利益沖突，導致貨幣政策無(wú)法達到預期目的。人民銀行貨幣政策往往具有逆經(jīng)濟周期調控的特點(diǎn)，相反，金融監管政策具有順經(jīng)濟周期的特點(diǎn)。3.監管機構缺乏履職所必要的獨立性。4.對小微金融機構和金融控股公司等監管乏力。地方小額貸款公司和融資性擔保公司根據省份的不同，由當地金融辦、中小企業(yè)局、工信廳分級監管，全國層面由人民銀行和銀監會(huì )負責政策制定和管理；典當行由商務(wù)主管部門(mén)分級監管；一些地方中小金融機構尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的監管機構。其次，對金融控股公司存在監管盲區。5.對金融創(chuàng )新難以進(jìn)行有效監管。

盡管2000年以來(lái)建立了金融監管協(xié)調部際聯(lián)席會(huì )議制度，由于缺少牽頭責任部門(mén)，對各監管主體缺乏有效約束力、缺少有效爭端解決以及外部監督機制，難以解決金融監管與發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。隨著(zhù)我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，進(jìn)一步的金融創(chuàng )新，多層次金融市場(chǎng)包括金融衍生品市場(chǎng)形成并發(fā)展，金融市場(chǎng)國際化不斷深化。嚴格的分業(yè)金融監管的體系已經(jīng)很難適應需要，必須進(jìn)一步改革與完善金融監管體系。[x] 國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )于2017年7月宣布設立。 2017年11月，國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )成立，并召開(kāi)了第一次全體會(huì )議。其主要職責是：落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署；審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規劃；統籌金融改革發(fā)展與監管，協(xié)調貨幣政策與金融監管相關(guān)事項，統籌協(xié)調金融監管重大事項，協(xié)調金融政策與相關(guān)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風(fēng)險應對，研究系統性金融風(fēng)險防范處置和維護金融穩定重大政策；指導地方金融改革發(fā)展與監管，對金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監督和履職問(wèn)責等。[xi] 2018國務(wù)院機構改革方案提出，組建中國銀行保險監督管理委員會(huì )，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。其主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩健運行，防范和化解金融風(fēng)險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。將中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )和中國保險監督管理委員會(huì )擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )、中國保險監督管理委員會(huì )。金融管制的發(fā)展體現了監管隨市場(chǎng)發(fā)展而完善的過(guò)程。

四．壟斷行業(yè)管制改革指數

我們對政府壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革編制了一個(gè)指數。這些行業(yè)都曾經(jīng)被認為是自然壟斷行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，在改革開(kāi)始時(shí)完全由政府壟斷。這些行業(yè)包括煤炭、石油、煙草、電力、鐵路、道路、水運、航空、管道運輸、其他運輸、供熱、供氣、供水、公交、郵電、電信、金融、保險等行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的增加值在2007年占GDP的22.5%。我們根據對改革進(jìn)度（包括政企分開(kāi)、價(jià)格放開(kāi)、競爭者創(chuàng )造和企業(yè)治理等因素）的估計，用1999、2002和2007年每個(gè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的百分比加權平均，得到壟斷行業(yè)管制改革指數，壟斷行業(yè)的改革開(kāi)始于1980年代中期，在1990年代取得較大進(jìn)展，在20世紀第一個(gè)10年繼續前進(jìn)，但進(jìn)展逐步減緩。目前，這些行業(yè)中的多數仍存在不同程度的政府壟斷。

五．幾點(diǎn)經(jīng)驗教訓

管制改革是一個(gè)制度變遷與制度創(chuàng )新過(guò)程，是在社會(huì )范圍內提高效率降低交易成本的過(guò)程。從40年改革中，為我們提供了豐富的素材，可以汲取很多經(jīng)驗教訓。

堅持改革的市場(chǎng)化方向，采取更開(kāi)放的市場(chǎng)競爭秩序，減少對進(jìn)入的限制。對國內企業(yè)也實(shí)行負面清單制度，允許不同所有制企業(yè)進(jìn)入更多的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，通過(guò)競爭來(lái)提高效率。

由于初始制度環(huán)境和路徑依賴(lài)的影響，管制機構和管制方式的形成存在一定的局限性。過(guò)度的政府監管造成尋租機會(huì )和腐敗。對這種情況的理解有助于減少路徑依賴(lài)對管制制度設計的影響。為去除尋租，需要改革市場(chǎng)準入制度中的行政審批程序，減少賣(mài)租和尋租機會(huì )，通過(guò)制度廓清管制者與被管制者之間的關(guān)系。

市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生監管的需求，要求政府作為第三方進(jìn)行監管。監管的目的是保證市場(chǎng)的秩序和正常運行。監管必須適度。如何使政府像一個(gè)不偏不倚的第三方行事是一個(gè)難題。為了使政府更好地行使職能，需要建立制度和激勵機制，對政府的行為加以約束，加強對管制機構本身的管制和違規懲罰機制，規范管制程序，使其透明化。

在選擇制度時(shí)，不能為短期利益犧牲長(cháng)期利益。要警惕制度陷阱。這里制度陷阱是指基于短期利益理性選擇無(wú)效率的路徑而不能自拔。避免制度陷阱，需要對決策者的行為有所制約，使他們能夠以長(cháng)期利益為標準來(lái)選擇制度。

附錄 文獻回顧

諾斯的制度變遷理論可以用于解釋中國改革。諾斯認為：“制度是一個(gè)社會(huì )的博弈規則，。。。是一些人為設計的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。”“制度變遷決定了人類(lèi)歷史中的社會(huì )演化方式，因此是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。 制度決定長(cháng)期績(jì)效。制度由三個(gè)基本部分構成：正式規則、非正式規則和它們的實(shí)施特征。規則的設計通常服從成本考慮。相對價(jià)格的變化是制度變遷最重要的來(lái)源。當交易費用為正時(shí)，新古典范式的配置結果就不能達到，制度就會(huì )改變資源配置。從人情關(guān)系向非人際關(guān)系化交換的轉變帶來(lái)了政治的穩定。這種非人際關(guān)系化交換要求第三方實(shí)施。國家的作用就是第三方實(shí)施，其結果好壞參半。諾斯用制度變遷中的路徑依賴(lài)來(lái)解釋不同國家的發(fā)展路徑。路徑依賴(lài)來(lái)源于一旦走上某個(gè)特定路徑就能強化這一方向的報酬遞增機制。路徑的改變是由于未能預計到的選擇的后果、外部效應，以及一些分析框架之外的力量。  路徑依賴(lài)可能使一個(gè)國家長(cháng)期陷入低效率的發(fā)展路徑。

Alston et al. (1996) 提供了一組不同國家制度變遷的經(jīng)驗研究。  Acemoglu and Robinson (2012) 認為一個(gè)國家的政治經(jīng)濟制度決定該國的經(jīng)濟績(jì)效。  許多研究關(guān)注中國的制度變遷，包括Chuang (1968)，  Xu (2011)  和康曉光 (2002) 。許多研究特別關(guān)注中國的產(chǎn)權和制度，包括Che and Qian (1998) , Long (2010) , 和 Cull and Xu (2005) 。Li (1996)  提出了模糊產(chǎn)權理論，認為不完全的市場(chǎng)環(huán)境產(chǎn)生了模糊產(chǎn)權，中國成功的非國有部門(mén)是模糊產(chǎn)權的一個(gè)案例。姚洋（2018）認為中國政府是一個(gè)中型政府。[xii]Nee (1992)   研究了轉型中出現的市場(chǎng)化企業(yè)和官員企業(yè)家。天澤研究所的研究人員對中國的制度變遷做了大量研究，例如盛洪 (2017) 。其他相關(guān)研究還包括楊德才(2006)  和 Li and Han (2009) 。樊綱等(2017)   建立了中國全國和31個(gè)省市的市場(chǎng)化指數，使用了政府和市場(chǎng)關(guān)系、非國有企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)展、市場(chǎng)中介組織的發(fā)展等方面的23個(gè)變量。

很多研究關(guān)注改革過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。吳敬璉和馬國川 (2012)認為解決中國問(wèn)題的唯一出路是重啟經(jīng)濟和政治改革。 林毅夫和張維迎1995年關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的爭論引起廣泛關(guān)注，他們最近又進(jìn)行了關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論。林認為發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)政策是必要的，而張認為所有產(chǎn)業(yè)政策都因信息和激勵問(wèn)題而失敗。 (林毅夫和張維迎 2017  )。田國強和陳旭東 (2015)  認為近期中國經(jīng)濟增長(cháng)減緩是因為制度問(wèn)題，包括半途市場(chǎng)化和政府與市場(chǎng)邊界不清晰。市場(chǎng)化的重點(diǎn)應當包括使私有企業(yè)成為經(jīng)濟主力，金融市場(chǎng)自由化和土地市場(chǎng)化。

 

[i] 吳曉波，《激蕩三十年》（上），北京：中信出版社，2014年，211-214頁(yè)。

[ii] 肖耿，《產(chǎn)權與中國的經(jīng)濟改革》，北京：中國社會(huì )科學(xué)出版社，1997年，61頁(yè)。

[iii] 汪丁丁，《經(jīng)濟發(fā)展與制度創(chuàng )新》，上海：上海人民出版社，1995年，127頁(yè)。

[iv] 諾斯談到政治交易成本是為便利各種利益集團之間的交換而產(chǎn)生的復雜的制度結構。諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟績(jì)效》，格致出版社，2008年，第68頁(yè)。

[v] 諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟績(jì)效》，格致出版社，2008年，第44頁(yè)。

[vi] North，Douglass (1990). A Transaction Cost Theory of Politics. Journal of Theoretical Politics 2(4): 355- -367. https://ideas.repec.org/p/fth/waslbp/144.html.

[vii] 百度百科，《產(chǎn)業(yè)增加值》。https://baike.baidu.com/item/產(chǎn)業(yè)增加值/8617409?fr=aladdin。

[viii] 各年《中國統計年鑒》。北京：中國統計出版社。

[ix] 百度文庫，《中國電信頁(yè)改革大事記》，2012年3月8日，https://wenku.baidu.com/view/481be7a70029bd64783e2ccb.html。

[x] 搜狐，《我國金融監管的歷史和轉型》，2016年5月11日，http://www.sohu.com/a/74869847_115848。

[xi]中國政府網(wǎng)，《國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )成立并召開(kāi)第一次會(huì )議》2017年11月8日。

[xii] 姚洋，中國經(jīng)濟發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)。北京大學(xué)國發(fā)院簡(jiǎn)報，1369期，2018年3月23日。


分享到：