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范保群、 陳小洪、劉超：戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策能夠成功的條件與機制——三個(gè)典型產(chǎn)業(yè)案例的初步研究

發(fā)布日期：2022-09-05 03:16    來(lái)源：

 

引言：戰略性新興產(chǎn)業(yè)是“以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎，對經(jīng)濟社會(huì )全局和長(cháng)遠發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長(cháng)潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)”。本文主要基于顯示、集成電路、新能源汽車(chē)三個(gè)戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及有關(guān)政策事實(shí)，研究政策的意義、效果及作用機制，著(zhù)重剖析了三個(gè)都需要政策支持的典型產(chǎn)業(yè)的政策實(shí)踐，重點(diǎn)聚焦于產(chǎn)業(yè)政策能夠成功的條件與機制，即需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策、政策體系構架如何、政策實(shí)施效果如何、如何產(chǎn)生更好的產(chǎn)業(yè)政策。

一、戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策與“站立成本”

研究戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策，除可參考發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、新貿易經(jīng)濟學(xué)、國家創(chuàng )新系統、創(chuàng )新經(jīng)濟學(xué)、國家競爭優(yōu)勢等理論。更要特別關(guān)注與產(chǎn)業(yè)培育政策關(guān)系非常密切的 “站立成本”（set-up cost）理論。 “站立成本”理論認為：追趕中國家的企業(yè)，為獲得基于動(dòng)態(tài)規模經(jīng)濟性和干中學(xué)的時(shí)間經(jīng)濟性引起的動(dòng)態(tài)效益，必須解決產(chǎn)業(yè)“站立成本”問(wèn)題。“站立成本”是企業(yè)發(fā)展到按國際價(jià)格可以贏(yíng)利時(shí)必須付出的成本；站立成本與企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間有關(guān)，先進(jìn)入國家的企業(yè)已建立了進(jìn)入壁壘，后進(jìn)入國家的企業(yè)要生存下來(lái)就必須要解決站立成本；解決的條件之一是企業(yè)能達到克服站立成本障礙的必要規模；條件之二是有相應的產(chǎn)業(yè)政策。解決站立成本問(wèn)題，大國由于經(jīng)濟體量的規模優(yōu)勢往往更容易達到克服站立成本障礙的必要規模，因而對大國的企業(yè)而言，比較有利。“站立成本”理論為產(chǎn)業(yè)政策的意義、有效條件提供了較好的理論解釋。

二、戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具與政企互動(dòng)機制

政策效果與政策作用方式及工具選擇有關(guān)。支持所選產(chǎn)業(yè)或者領(lǐng)域確定后，就要選擇相應的政策工具。存在多種政策工具可選，按作用及其激勵指向分為三類(lèi)：供給激勵政策，作用是幫助提高企業(yè)的供給能力；需求激勵政策，作用是幫助企業(yè)獲得及擴大市場(chǎng)；改進(jìn)基礎環(huán)境，從環(huán)境方面激勵企業(yè)發(fā)展。在解決站立成本的前提下，政策工具選擇的依據是政策成本小、信息成本低且激勵相容。

政策的形成及調整機制更為重要。在這個(gè)機制中，政企互動(dòng)尤為關(guān)鍵。即政府就產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)的政策思路、規劃、項目等與企業(yè)進(jìn)行交流討論。互動(dòng)是信息、知識的雙向交流，政府和企業(yè)都可以是互動(dòng)的發(fā)起者。在戰略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政企互動(dòng)已經(jīng)成為中國政策形成及調整完善的基本機制。本文發(fā)現不少領(lǐng)先企業(yè)（家）都曾因為政策問(wèn)題而困惑乃至無(wú)奈，而后通過(guò)與政府的互動(dòng)推動(dòng)了政策的調整，改進(jìn)了企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。

三、基于產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈分析的整合性政策分析

本文通過(guò)以產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈分析為基礎的整合性政策分析方法（Industrial Chain and Value-Chain Based Holistic Policy Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)ICVC-HPA）來(lái)探討政策與產(chǎn)業(yè)關(guān)系（分析了三個(gè)產(chǎn)業(yè)的情況，詳見(jiàn)表2）。通過(guò)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈兩方面的政策分析相結合，幫助形成基于企業(yè)需求、覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈整體同時(shí)有重點(diǎn)的政策體系。

四、三個(gè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況

（一）三個(gè)戰略性新興產(chǎn)業(yè)的基本情況及政策目標：產(chǎn)業(yè)鏈、市場(chǎng)結構和發(fā)展情況

（二）政策內容與結構

1.政策內容（詳見(jiàn)表2）

三類(lèi)政策存在著(zhù)配套協(xié)調關(guān)系。其中，需求政策與供給政策的協(xié)調最為重要。

2.政策調整

這三個(gè)產(chǎn)業(yè)的有關(guān)政策一直在動(dòng)態(tài)調整。

（1）調整支持對象及重點(diǎn)。有“退出”，液晶產(chǎn)能2010年是政策支持對象，2016年以后不再支持。有“進(jìn)入”，顯示產(chǎn)業(yè)2016年后重點(diǎn)支持AMOLED等新型顯示產(chǎn)品及材料、設備技術(shù)，2016年新能源汽車(chē)“三電”發(fā)展的重點(diǎn)明確為高效率電機、高能量高功率電池，支持智能網(wǎng)聯(lián)、自動(dòng)駕駛及能源回饋技術(shù)的研發(fā)和合作發(fā)展。

（2）調整政策工具及其使用方式和機制。發(fā)展新能源汽車(chē)的政策工具，開(kāi)始主要是國家的科技專(zhuān)項支持和公用車(chē)補貼，以后增加了消費者購車(chē)補貼和稅收優(yōu)惠政策。2010年以后乘用車(chē)購車(chē)補貼是鼓勵新能源汽車(chē)發(fā)展最重要的需求激勵政策之一。隨著(zhù)企業(yè)發(fā)展，補貼標準不斷下降，2018年開(kāi)始實(shí)行雙積分制度。

（3）調整技術(shù)標準。電動(dòng)汽車(chē)補貼的技術(shù)標準也不斷提升，補貼下限R值（續航公里）開(kāi)始為80-150公里，2018年6月后補貼下限提高到150公里以上。

（4）改進(jìn)政策管理模式。新能源汽車(chē)的補貼曾出現鉆政策空子的“騙補”等問(wèn)題，以后改進(jìn)了補貼管理方式調整為實(shí)行雙積分。

政策適時(shí)調整是這三個(gè)戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策有效的重要條件。

（三）政企互動(dòng)：戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策形成及調整完善的過(guò)程和動(dòng)力機制

政府企業(yè)互動(dòng)對產(chǎn)業(yè)政策的形成及調整有重要影響。

1、影響政策形成。主要的方式是企業(yè)與專(zhuān)家通過(guò)上書(shū)或會(huì )議發(fā)言等多種方式呼吁、建議主管的政府官員和高層政治領(lǐng)導考慮國家出臺有關(guān)的支持政策。例如，顯示行業(yè)龍頭京東方呼吁國家出臺支持政策推動(dòng)液晶產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為戰略產(chǎn)業(yè)；《國家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)綱要》政策出臺是企業(yè)（家）和專(zhuān)家上書(shū)中央領(lǐng)導建議國家出臺支持政策的重要影響因素。新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策出臺的重要基礎是調研比亞迪后的《一個(gè)解放思想走在時(shí)代前列的自主創(chuàng )新典型》報告，建議國家支持企業(yè)創(chuàng )新及電動(dòng)汽車(chē)發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新者和先行者的企業(yè)（家），有推動(dòng)政策出臺的動(dòng)力，又能用自己的行動(dòng)及成果說(shuō)服政府出臺或者政策調整。

2、推動(dòng)政策的調整完善。開(kāi)始時(shí)政策未必完善，政策實(shí)施過(guò)程中實(shí)際情況往往也是變化的。以新能源汽車(chē)政策為例，實(shí)際執行中出現了“騙補”問(wèn)題，因此就要調整改；為了支持“新勢力”企業(yè)及投資者進(jìn)入，也調整了過(guò)去的嚴格限制進(jìn)入的“目錄管理”辦法，2017年又出臺雙積分制度及明確有關(guān)的技術(shù)和經(jīng)濟標準等新政策，都經(jīng)過(guò)了政府有關(guān)部門(mén)與產(chǎn)業(yè)界多次溝通協(xié)商。

3、政企互動(dòng)從個(gè)體行為變成集體與個(gè)體并行的行為。行業(yè)集體與政府的互動(dòng)，過(guò)去主要指各種行業(yè)協(xié)會(huì )與政府的溝通。現在出現更多的集體溝通方式，例如各種企業(yè)聯(lián)盟與政府的互動(dòng)溝通。政府部門(mén)也日益重視各種組織，特別是重視與產(chǎn)學(xué)研環(huán)節都有很多重要成員參加的組織。例如，“電動(dòng)汽車(chē)百人會(huì )”就是新能源汽車(chē)產(chǎn)學(xué)研各界反映企業(yè)聲音、政企互動(dòng)凝聚共識的平臺。國內類(lèi)似的平臺越來(lái)越多。

4、政企互動(dòng)是功能作用不同的多種組織共同參與政策的過(guò)程。政府和企業(yè)是政企互動(dòng)的主角，政策咨詢(xún)研究機構有重要作用，專(zhuān)家、資深官員及各種意見(jiàn)領(lǐng)袖往往也有重要影響。在顯示、新能源汽車(chē)、集成電路產(chǎn)業(yè)政策形成和調整的過(guò)程中，各類(lèi)組織都發(fā)揮了重要作用。

（四）政策效果：已取得初步成功

總體來(lái)看，三個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然還存在發(fā)展不平衡的問(wèn)題，但在政策支持下都已有較好的發(fā)展、都已取得較好的效果。微觀(guān)上看，可以認為這三個(gè)產(chǎn)業(yè)站立成本問(wèn)題已基本解決或者初步解決或者有了解決的基礎，都出現了一批具有國際競爭力的企業(yè)；產(chǎn)業(yè)整體得到較快發(fā)展；拉動(dòng)了產(chǎn)業(yè)鏈上游發(fā)展、強化了下游支撐，提升了中國企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中的地位；強化了市場(chǎng)競爭性，印證了支持創(chuàng )新追趕的產(chǎn)業(yè)政策有鼓勵競爭的作用；政策成本和達到的效果相比，是可以接受的。

五、主要發(fā)現

戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策是一定內外條件下，為促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結構升級，政府與市場(chǎng)及多種因素互動(dòng)的結果。

戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策及其組合政策，應根據政策目標、政策工具性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈特點(diǎn)進(jìn)行設計和實(shí)施，并且適時(shí)動(dòng)態(tài)調整。

政企互動(dòng)是推動(dòng)戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策形成、調整和完善演進(jìn)的重要因素和能夠成功的必要機制。

追趕中國家的戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策可以成功，條件是政策能解決關(guān)鍵問(wèn)題和適時(shí)調整。

戰略性新興產(chǎn)業(yè)政策成功的必要條件是關(guān)鍵政策及體系能立足于國情并與市場(chǎng)機制和企業(yè)能力提升有機地結合。

本文刊于《中國經(jīng)濟學(xué)》2022年第1期

作者：范保群，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院金光講席研究員、助理院長(cháng)兼BiMBA商學(xué)院常務(wù)副院長(cháng)
陳小洪，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員
劉超，北大國發(fā)院助理研究員

 


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