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周詠梅：脆弱性國家的發(fā)展與治理

發(fā)布日期：2023-02-07 08:07    來(lái)源：

題記：2022年11月12日，2022-2023學(xué)年第2期北大國發(fā)院“國家發(fā)展系列講座”舉辦，本文根據北大國發(fā)院及南南學(xué)院實(shí)踐教授、南南學(xué)院全球伙伴關(guān)系主任周詠梅教授的講座整理。

2012年，我在印度已經(jīng)生活4年半，要去華盛頓的一家智庫做主任。這家智庫名為“FCV”，即“脆弱性”“沖突”“暴力”三個(gè)詞的英文縮寫(xiě)。我記得我爸問(wèn)過(guò)我：“什么叫‘脆弱性’？”這個(gè)詞確實(shí)不太好解釋。我想了想說(shuō)，這些國家有很多不是在打仗，就是剛打完仗，或是又快打仗了。我就這樣比較淺顯地跟我爸解釋了這個(gè)詞，雖然解釋得不是特別準確，但也描述了“FCV”這個(gè)概念里部分國家的狀況。

脆弱性國家是世行研究發(fā)展問(wèn)題時(shí)遇到的最大硬殼。因為一個(gè)國家政治穩定，比如像中國這樣，就可能形成良好的投資環(huán)境，最后促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。甚至可以說(shuō)，有穩定政治環(huán)境的國家，只要營(yíng)商環(huán)境不是太差，一般都可以實(shí)現增長(cháng)，最后國家就可以慢慢擺脫貧困。FCV國家卻恰好相反，不但沒(méi)有發(fā)展，有的還在倒退。我們稱(chēng)之為“暴力陷阱”。

世行在促進(jìn)世界發(fā)展時(shí)有兩大目標：一是消除全世界最極端貧困問(wèn)題。世行將“最極端貧困”定義為人均日收入不足2美元，即月收入約400多元人民幣。這是一個(gè)特別低的收入標準。二是各國40%收入底層人口的收入增速要趕上60%收入頂層部分人口的收入增速，共享經(jīng)濟增長(cháng)。

隨著(zhù)現實(shí)工作深入，我們發(fā)現這些脆弱性國家的貧窮問(wèn)題好像永遠都解決不了。最初，我們還沒(méi)用“脆弱性國家”這個(gè)詞，只是把這些國家稱(chēng)為“壓力下的低收入國家”。當時(shí)，我們也不是特別明白他們與其他貧窮國家有哪些不同，世行又應該怎樣去更好的幫助他們。在這樣的背景下，世行成立了FCV智庫，2012年我就從印度回到世行去負責這一智庫的工作。

脆弱性國家有哪些關(guān)鍵特征？

每個(gè)脆弱性國家表現出的暴力形式都各不相同，所謂“各家有本難念的經(jīng)”，于是也無(wú)法用一個(gè)定義去總結所有這類(lèi)國家。

他們中有些國家的暴力形式表現為爭奪最高的國家權力，因為沒(méi)有一個(gè)政黨或者領(lǐng)袖能夠被該國的大多數民眾所認同，比如阿富汗、伊拉克。

有些國家是因為民眾要通過(guò)游行甚至革命推翻現行制度，比如冷戰后的東歐國家、前蘇聯(lián)和中東國家。

還有很多國家是本身?yè)碛胸S富的自然資源，但是政府在對資源的管理中充斥著(zhù)腐敗，比如尼日利亞。我以前在尼日利亞工作時(shí)就發(fā)現，95%的尼日利亞人特別窮，但是剩下5%的尼日利亞人又過(guò)得非常好，這個(gè)國家的絕大部分財富都集中在極少數人的手上。全世界這樣的情況也很普遍。資源豐富的國家，不管是石油生產(chǎn)國還是礦產(chǎn)國，大多數都不能公平地將資源轉成民眾可以共享的財富。

還有些國家存在種族排斥和宗教矛盾，像印度。我以前在印度生活的時(shí)候，這些問(wèn)題還沒(méi)那么嚴重。在穆德政府的領(lǐng)導下，印度教和伊斯蘭教之間的矛盾加大，而作為領(lǐng)袖的穆德在其中扮演了加速分裂的角色。

再比如巴爾干和剛果民主共和國，他們的暴力形式不光局限于國內，還影響到周邊鄰國。

還有很多國際毒品販運組織和發(fā)起跨國意識形態(tài)運動(dòng)的基地組織，他們的網(wǎng)絡(luò )遍布全世界。

有些國家是政治和犯罪網(wǎng)絡(luò )的變異、混合，比如阿富汗、哥倫比亞、中非洲和西非國家，這些跨國網(wǎng)絡(luò )嚴重沖擊著(zhù)國內的社會(huì )秩序。

除此之外，脆弱性國家還有一個(gè)顯著(zhù)特征，即暴力形式常常是循環(huán)出現。數據顯示，在2000年發(fā)生的內戰中，有90%都發(fā)生在過(guò)去30年內發(fā)生過(guò)內戰的國家。在一個(gè)國家結束戰亂的初期，聯(lián)合國、世行等多邊組織都會(huì )實(shí)施援助，幫當地恢復經(jīng)濟發(fā)展、建設基礎設施以及發(fā)展教育，但是這些組織的資金投入在戰后和平幾年后減少，于是這些戰后本來(lái)似乎充滿(mǎn)發(fā)展機遇的國家，通常會(huì )在5年后又重新回到戰亂狀態(tài)。數據統計，像這樣戰后5年內重蹈覆轍的國家比例高達50%。只要問(wèn)題沒(méi)有得到根治，任何沖擊都可能使他們重返暴力陷阱。

脆弱性國家有哪些重大挑戰？

2030年前，消除全球貧困是聯(lián)合國可持續發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）之一，該目標的一個(gè)重要內容就是解決所有人的溫飽問(wèn)題，但是脆弱性國家的發(fā)展問(wèn)題，一直導致聯(lián)合國可持續發(fā)展目標進(jìn)展滯后。

2011年，世行的《世界發(fā)展報告》聚焦FCV問(wèn)題。報告基于現實(shí)中暴力沖突的風(fēng)險高低，將不同國家用不同顏色來(lái)分級標識，如“藍色”國家是沒(méi)有或者極少有暴力沖突的國家，這些國家消除貧困的速度就非常快，中國是其中之一，現在中國對全世界減貧的貢獻也最大。“黃色”國家是存在少量暴力沖突的國家，“紅色”國家是指經(jīng)常存在大量暴力沖突的國家。

“紅色”國家最讓人頭疼。從上世紀80年代到2005年，“紅色”國家幾乎停止發(fā)展。世行作為國際發(fā)展組織，要搞清楚“紅色”國家的問(wèn)題所在，并研究怎么把資源投進(jìn)去，怎么幫助他們減貧，同時(shí)重建制度，最終從根源上消除貧困。

還有一個(gè)趨勢不容樂(lè )觀(guān)，就是近十年來(lái)全世界的暴力沖突都在急劇增加。暴力沖突通常發(fā)生在非政府組織之間，這些組織為了搶奪資源或政權而發(fā)生沖突。近年來(lái)，非政府組織間的暴露沖突的確越來(lái)越多，甚至在“藍色”國家也有發(fā)生。對世行來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題很難處理，因為沖突雙方都是非政府組織，而世行通常是直接與政府對話(huà)，這些組織的問(wèn)題自然棘手。

此外，有大量暴力沖突的國家在各種評價(jià)指標上都表現得非常差。世行原設定在2030年消除世界貧困，即全世界人均日收入高于1.9美元，但現在看來(lái)很難按時(shí)完成這個(gè)目標。目前的預測是：2030年全世界人均收入低于1.9美元的極端貧窮人口中有三分之二在FCV國家。如果世行要集中力量解決貧困問(wèn)題，2030年前就應該集中力量去幫助這些國家。因為別的國家即便發(fā)展速度緩慢，但只要不斷實(shí)現增長(cháng)最終都可以完成減貧目標。

脆弱性國家的分類(lèi)應對策略

怎么去定義“脆弱性國家”？不同研究組織都在做這方面有所研究，結論大同小異。

先來(lái)看和平基金會(huì )（Fund for Peace）基于脆弱性指數制作的一張直觀(guān)地圖。這張地圖以不同顏色標注不同脆弱性程度，“紅色”代表脆弱性最嚴重的國家，“綠色”代表穩定的國家，“藍色”和“紫色”代表可持續穩定的國家。

從世界地圖和對應對脆弱色度來(lái)看，非洲大陸一片紅，美國是綠色，不如以前，特朗普上臺后把美國的制度搞得比較脆弱。歐洲、澳大利亞和新西蘭是穩定可持續發(fā)展的“藍色”國家。

還有很多政治學(xué)者認為，對國家機器或者政府的權力缺乏制約，也是國家脆弱性的表現，因為太強的國家機器也充滿(mǎn)危險。因此，中國及一些類(lèi)似的國家得到的相關(guān)分數也不高，屬于“黃色”國家。從投資的角度來(lái)說(shuō)，國家機器強可以使投資者相信你能做很多事情吸引投資，包括承諾保護投資安全等，但如果太強，投資者也擔心你隨時(shí)改變政策。

再看敘利亞，那里由于長(cháng)期動(dòng)亂死了很多人，很多難民去到約旦和黎巴嫩，二者都是小國。我們在約旦做項目時(shí)發(fā)現，當地三分之一的人都是從敘利亞來(lái)的難民。這對約旦造成的直接影響就是社會(huì )秩序不穩定。孟加拉對待緬甸難民是選擇在邊境建設難民營(yíng)，并且一直維持四、五年，但約旦和黎巴嫩不僅允許難民徹底入境，而且允許他們和當地居民一起生活。很多敘利亞難民有錢(qián)又有文化，他們到了約旦和黎巴嫩后會(huì )找工作，這也導致當地房?jì)r(jià)上漲。約旦還很缺水，難民涌入也造成當地水資源更加緊張。從這些角度來(lái)看，難民入境會(huì )對當地經(jīng)濟造成沖擊，時(shí)間長(cháng)了也自然會(huì )遭到接受?chē)恍┟癖姷呐懦狻Ｓ行⒗麃嗠y民逃到希臘和德國等歐洲國家，導致歐洲出現了“反移民”趨勢。

非洲的埃塞俄比亞現在也特別混亂。盡管這里此前有很長(cháng)一段時(shí)間實(shí)現了快速增長(cháng)，但后來(lái)又發(fā)生了內戰，目前已經(jīng)死亡30多萬(wàn)人，情況很?chē)乐亍４送猓袜弴拿芤埠芏唷７侵藓芏嗉t色區域是多個(gè)“紅色”國家連在一起。因此，脆弱性問(wèn)題不光是一個(gè)國家的內部問(wèn)題，還可能是跨邊境的多國問(wèn)題。

世行關(guān)于“脆弱性國家”的評價(jià)指標是由它的操作需要產(chǎn)生的。針對暴力沖突為主的脆弱性國家，世行首先要明白他們產(chǎn)生暴力沖突的原因，看看能不能幫他們解決根子上的問(wèn)題；其次還要考慮去這些國家實(shí)施援助項目的有效操作模式以及保證世行工作人員的人身安全。

世行給出的“脆弱性國家”指數包含兩個(gè)維度：1）受暴力沖突嚴重影響（根據ACLED和UCDP數據）；2）體制和社會(huì )高度脆弱的國家。后者有三種體現：a) 根據世行每年對各國制度和政策環(huán)境的評估，分數低于3.0的國家；b）有聯(lián)合國維和行動(dòng)；c）每10萬(wàn)人口中有2000人是難民。

在受暴力沖突嚴重影響的國家，我們的工作模式會(huì )不同。比如，我在阿富汗工作時(shí)，每天都是兩點(diǎn)一線(xiàn)，上班坐的防彈車(chē)，車(chē)門(mén)重得都打不開(kāi)。我每天基本就是從宿舍到辦公室或財政部，其它地方都不能去，因為到處都有暴力危險。當時(shí)，我們在首都之外出差只允許去巴米揚省，那里算是阿富汗相對和平的地方。可以想象，世行要在阿富汗投入資金建學(xué)校、輸送藥物或種植糧食非常困難，因為不能到現場(chǎng)去推進(jìn)工作。那時(shí)，我們只好請當地的工程師去拍現場(chǎng)照片，然后項目經(jīng)理坐在屏幕前跟進(jìn)項目進(jìn)展。這樣的工作模式在比較穩定的國家就不會(huì )存在。

在體制和社會(huì )高度脆弱的國家，國際援助不會(huì )特別有效。這是2000年Craig Burnside和David Dollar的一篇著(zhù)名論文的結論。世行后來(lái)就把更多的資金投入制度和政策環(huán)境更好的國家，特別是那些愿意改革、政策有進(jìn)步、整體環(huán)境都較好的國家。如果一個(gè)國家的政策和制度被世行評估得分低于3，世行在分配貸款份額時(shí)會(huì )打折扣。

除了對政策和制度的評估以外，脆弱性國家還有顯性的表現，比如駐扎有聯(lián)合國維和部隊的國家說(shuō)明他們自己不能維持和平，或者有相當多的難民（每10萬(wàn)人口里至少2000個(gè)難民）。

數據顯示，現在全世界有20億人生活在FCV的環(huán)境里。這里用“環(huán)境”一詞，是因為這里面有的是國家，有的是地區。如菲律賓并不是一個(gè)脆弱性國家，但它的部分島嶼是脆弱性環(huán)境。再比如印尼群島，那里有很多很多島嶼，有個(gè)別有獨立傾向，中央政府應對不同島嶼的治理也要花很多精力，包括對不同島嶼下放非對稱(chēng)的權力。

另有數據統計，截至2022年5月，全世界有1億難民背井離鄉，而且四分之三的人在外流浪已超過(guò)5年。其中，敘利亞、阿富汗、緬甸、委內瑞拉和南蘇丹的難民占到全世界難民總數的69%。難民給其他國家帶來(lái)脆弱性風(fēng)險，接受?chē)绾稳ハy民也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

保持長(cháng)期增長(cháng)的關(guān)鍵是減少倒退的頻率

經(jīng)濟學(xué)家認為，從理論上說(shuō)，貧窮的國家早晚可以追趕上富有的國家，因為窮國可以照搬富國的科技成果，提高生產(chǎn)效率，經(jīng)濟增長(cháng)比較容易，而富有國家的增長(cháng)最多只能達到2%左右。

事實(shí)卻并非如此。我們觀(guān)察了1965年至2010年一些國家的人均年收入與美國人均年收入比值的變化。如果“貧窮的國家早晚可以追趕上富有的國家”這個(gè)理論成立，那么，貧窮國家人均年收入與富國的比值應該呈現上升趨勢。比如，某貧窮國家在1965年時(shí)的人均年收入與美國的比值為5%，到2010年可上升為7%左右，至少應該高于5%。但實(shí)際情況是這個(gè)國家的人均年收入與美國的比值不僅50年后沒(méi)有上升，反而下降到4%，甚至3%，這意味著(zhù)他們的經(jīng)濟在退步。這些倒退的國家，就包括很多的脆弱性國家。

這期間增長(cháng)最快的國家和地區，包括我們熟悉的韓國、中國臺灣、中國香港、泰國、印尼、博茨瓦納等。這些是世行召集的增長(cháng)委員會(huì )（The Growth Commission）稱(chēng)為“經(jīng)濟奇跡”的國家，其中，1950年以來(lái)年均增長(cháng)超過(guò)7%且連續增長(cháng)25年以上只有13個(gè)國家。

現實(shí)中，相比發(fā)達國家，較發(fā)達國家和發(fā)展中國家的確經(jīng)濟增長(cháng)更快，他們中即便最貧窮的國家，在增長(cháng)年份平均增長(cháng)率也能達到5.37%，而富有國家最多是4%多一點(diǎn)。這比較符合“追趕型增長(cháng)”的理論。然而，從保持增長(cháng)的時(shí)間來(lái)看，在1965年至2010年期間，最貧窮國家只有大約56%的時(shí)間在增長(cháng)，另外44%的時(shí)間在倒退。換句話(huà)說(shuō)，這些國家的經(jīng)濟可能頭一年增長(cháng)，但第二年又掉下去，最后加總在一起的成績(jì)自然就不好。發(fā)達國家則不然，他們即便每年平均增長(cháng)只有4.19%，但能夠保持5年中有4年以上都在增長(cháng)。

國際金融危機或是自然災難影響等外部沖擊也經(jīng)常會(huì )帶來(lái)經(jīng)濟上的震動(dòng)。

為什么某些國家能很快反彈，而其他國家會(huì )停滯呢？舉兩個(gè)對比國家的例子：比如韓國，國民較為團結，因為這個(gè)國家的民族成分單一，居民收入差距也不大。當韓國遭受沖擊時(shí)，大家很愿意齊心協(xié)力、共渡難關(guān)。但如果同樣的沖擊發(fā)生在巴西，這里居民收入差距大，種族矛盾多，民心不齊導致政府調節政策的動(dòng)作會(huì )很緩慢，不太可能像韓國那樣快速有效地應對危機。

由此可見(jiàn)，一個(gè)國家要持續增長(cháng)，就要如同跑馬拉松一樣，不能跑5公里就休息半天，而是要速度不用太快但一直堅持跑下去，最后才能較快地抵達終點(diǎn)。很多發(fā)展中國家不但是經(jīng)常停下來(lái)休息，還有可能經(jīng)常是往回倒退幾公里，因此注定很難跑到前面去。

國家治理的關(guān)鍵：阻止暴力

通過(guò)國家治理數據對比，貧窮國家和富有國家在體制上有顯而易見(jiàn)的。貧窮國家的社會(huì )制度存在很多問(wèn)題。

表面上大家能看得見(jiàn)的問(wèn)題包括政府執政腐敗、議員腐敗和執法機構腐敗，這三個(gè)不同機構的腐敗，其根源還不一樣。

丹麥、挪威等國在經(jīng)濟、政治、社會(huì )和環(huán)境各方面都發(fā)展得不錯，有的人就會(huì )問(wèn)，脆弱性國家做制度改革時(shí)直接照搬發(fā)達國家的制度不就行了么？比如治理腐敗問(wèn)題，可以通過(guò)加大透明度、控制壟斷或者減少公權。然而，與發(fā)達國家相比，脆弱體制國家的發(fā)展邏輯完全不一樣，這就是發(fā)展中的一個(gè)大問(wèn)題：明明知道好的制度是什么，但就是學(xué)不來(lái)。

2007年，一本非常有影響的書(shū)名為Violence and Social Orders（《暴力與社會(huì )秩序》）。書(shū)中認為，理解人類(lèi)社會(huì )在近現代進(jìn)步和發(fā)展的關(guān)鍵，在于弄清從“受限型秩序”向“開(kāi)放型秩序”轉型。

丹麥、挪威等非常富有的國家，他們的社會(huì )秩序就被稱(chēng)作“開(kāi)放型秩序”（open access orders），并且這種開(kāi)放是多維度的，包括政治、經(jīng)濟和社會(huì )的開(kāi)放。這些國家可以隨意組織各類(lèi)民間團體，他們的社會(huì )秩序具有強社會(huì )、強政府和強市場(chǎng)特征。但是在很多發(fā)展中國家，比如中國、印度以及其他脆弱性國家，社會(huì )秩序都是“非開(kāi)放型秩序”（Limited Access Order），這些國家的共性是政治上想弄個(gè)新政黨不容易，經(jīng)濟上面臨各種監管和尋租造成的門(mén)檻，成立社會(huì )組織也比較難。

《暴力與社會(huì )秩序》這本書(shū)有三位作者：Douglass C. North、John Joseph Wallis和 Barry R. Weingast，三人都是經(jīng)濟學(xué)家，他們關(guān)注了暴力因素對經(jīng)濟的影響，這在經(jīng)濟學(xué)研究上是創(chuàng )新。解決暴力問(wèn)題實(shí)際上是國家治理的首要問(wèn)題，暴力問(wèn)題導致政治動(dòng)蕩后經(jīng)濟基本就很難發(fā)展，因為沒(méi)有人愿意去一個(gè)充滿(mǎn)太多不可預測因素的國家投資。

怎么解決暴力問(wèn)題？這本書(shū)中給出的答案是分權分租，即精英群體通過(guò)瓜分租金來(lái)維持社會(huì )和平，比如瓜分煤礦、石油等資源。也可能像突尼斯總統那樣，全家霸占著(zhù)壟斷企業(yè)和國家資源，形成一個(gè)和平的精英合約。突尼斯當時(shí)被世行認為是中東國家的發(fā)展模范，因為其增長(cháng)很快，教育也不錯，從發(fā)展角度來(lái)看各方面都挺好。但直到這位總統倒臺后才被發(fā)現，他和親戚霸占了國內租金最高的產(chǎn)業(yè)。

如果有足夠的租金可以瓜分并且精英間互相信任，這種方式確實(shí)可以維持一個(gè)國家的長(cháng)期和平穩定。分權分租是維持和平的一個(gè)必要手段，這也是發(fā)展中令人感覺(jué)可悲的一點(diǎn)。如果有人想搞反腐改革，想減少租金、壟斷，并且提高政府采購的透明度，很可能就會(huì )破壞了精英之間的合約。

這種精英合約對老百姓而言也不是完全沒(méi)好處，它可以為老百姓創(chuàng )造一個(gè)和平的生活環(huán)境。因此，國家最基本的治理問(wèn)題是靠租金來(lái)實(shí)現，而一旦去動(dòng)搖了這個(gè)治理基礎，老百姓和平的日子都無(wú)法持續。在這種情況下，很多落后國家就沒(méi)有了改革動(dòng)力，因為現實(shí)情況顯然違反了改革的邏輯。

《暴力與社會(huì )秩序》還把“開(kāi)放型秩序”和“非開(kāi)放型秩序”的主要特征和邏輯做了對比。

在開(kāi)放型秩序中，國家壟斷了合法使用暴力的權利，統一的軍事和警察組織受政治制度的控制。而所謂國家能夠壟斷暴力，只有發(fā)達國家和少數發(fā)展中國家能夠做到。此外，在開(kāi)放型秩序中，任何團體都可以通過(guò)規定的方式（通常是憲法）進(jìn)行競爭以獲得對政治體系的控制，所有公民都有權建立組織并參與各種經(jīng)濟、社會(huì )和政治活動(dòng)，進(jìn)而有可能通過(guò)競爭壓低租金并刺激創(chuàng )新，以及通過(guò)競爭促使自適應效率提高。

非開(kāi)放型秩序的邏輯，是通過(guò)形成一個(gè)占主導地位的聯(lián)盟來(lái)減少地方性暴力問(wèn)題，聯(lián)盟成員擁有特權并同意尊重彼此的特權，這包括財產(chǎn)權、獲取資源、組建組織等。另外，通過(guò)政治體系操縱經(jīng)濟體系以產(chǎn)生租金，從而確保政治秩序。非開(kāi)放型秩序是穩定的，但不是一成不變的，因為沒(méi)有一個(gè)主導聯(lián)盟是永久的，意外的沖擊和變化都可能破壞占主導地位的聯(lián)盟。

暴力沖突的影響因素

任何國家都不可避免地面臨各種內外壓力，但是好的內部體制可以緩解壓力。相反則會(huì )讓多重壓力成為誘發(fā)暴力沖突和脆弱性的風(fēng)險因素。我們在分析全世界的暴力問(wèn)題時(shí)，一般會(huì )從經(jīng)濟、政治和安全三個(gè)維度來(lái)分析可能風(fēng)險。

一是經(jīng)濟因素

從經(jīng)濟層面來(lái)講，內部壓力主要表現為居民收入低、年輕人失業(yè)率高、自然資源被壟斷、腐敗問(wèn)題嚴重和收入不平等，外部壓力則表現為經(jīng)濟壓力在全球化趨勢下變得不可控，特別是那些依賴(lài)出口的小國家，以及越來(lái)越重要的氣候變化難題。比如馬爾代夫面臨被淹沒(méi)的風(fēng)險，還有加勒比海上的一些太平洋島國也受到嚴重的自然災害沖擊。總之，氣候變化使得火災、水災、風(fēng)暴頻發(fā)，后果也越來(lái)越嚴重。

二是政治因素

影響暴力沖突的國內外政治因素很多，比如種族、宗教和地區間的競爭，對各類(lèi)人群的歧視，和對人權的侵犯。

發(fā)展中國家和地區很多面臨種族分裂的挑戰。比如非洲，每個(gè)國家的種族關(guān)系都很復雜，當年英、法、德撤離非洲殖民地時(shí)非常倉促，可以說(shuō)是隨便畫(huà)了幾條國界線(xiàn)就分出了幾個(gè)國家，把本來(lái)不該在一起的種族劃到了一起。

當然多種族的國家也可以建立民族認同。比如坦桑尼亞與肯尼亞兩國的種族成分都很復雜，但坦桑尼亞的建國總統Nyerere花了很多精力去構建民族認同，特別是通過(guò)教育和語(yǔ)言政策。肯尼亞就沒(méi)有做類(lèi)似的國家建設。幾十年后，伯克利的Edward Miguel教授研究對比兩國邊境的村莊發(fā)現：肯尼亞種族多元化的村莊合力辦事能力，明顯低于種族同樣多樣化的坦桑尼亞村莊。

從這個(gè)案例來(lái)看，即便面對種族、宗教和地區競爭等內部矛盾，政府還是有很多事可以做，盡管改革的過(guò)程非常漫長(cháng)且可能失敗。

印度獨立以后也想統一全國的語(yǔ)言，最后就未能成功。我在印度地方政府工作時(shí)，有一次開(kāi)大會(huì )來(lái)了4萬(wàn)名地方政府代表。大家本該坐一起認真聽(tīng)總理講話(huà)，結果很多代表在會(huì )場(chǎng)間溜達，他們聽(tīng)不懂總理在講什么，因為他們沒(méi)有統一的國家語(yǔ)言。政府統一語(yǔ)言的努力一直沒(méi)有成功。印度的紙幣上印了17種地方語(yǔ)言，這些語(yǔ)言對各種族都有重要意義。這種包容的語(yǔ)言政策是印度各民族和平共處的一種妥協(xié)，當然它也產(chǎn)生很大的治理成本。

三是安全因素

安全方面的內部壓力表現為對執法部門(mén)不信任，以及以往暴力所遺留下來(lái)的創(chuàng )傷；外部壓力則表現為外國勢力入侵、外部力量對國內反動(dòng)分子的支持，以及跨國恐怖分子和國際犯罪網(wǎng)絡(luò )等。

內外壓力與缺少具有合法性和能力的體制，最終構成了暴力風(fēng)險。換句話(huà)說(shuō)，體制可以成為內外壓力的過(guò)濾器，好的體制可以讓國家像竹子一樣具有韌性。

到底哪些好的體制可以讓一個(gè)國家具有韌性呢？這就是我們研究國家發(fā)展時(shí)最關(guān)心的問(wèn)題。

防治暴力的四大機制

解決暴力問(wèn)題，被視為國家治理的首要問(wèn)題，顯然治理的相關(guān)機制也應以此為首要任務(wù)。

概括而言，有四種大的治理機制：

1.制裁和威懾機制，主要是構建刑事司法系統，及時(shí)處理一些暴力行為。

2.權力分享機制，即解決精英分大餅的問(wèn)題，包括選舉制、內閣的規模及組成、權力下放到地方政府等內容。

3.再分配機制，包括資源稅分配，財政撥款和老兵變公務(wù)員等。

4.爭端解決機制，很多國家不光是靠正式的法律制度來(lái)解決爭端，還有傳統的族長(cháng)機制等。正式與非正式法律制度的公平性很重要。

下面我們先以權力分享機制為例，來(lái)看看治理機制和解決暴力沖突的關(guān)系。

我在塞拉利昂工作時(shí)發(fā)現，那里政黨獲得的民眾支持非常區域化。比如南方人基本投SLPP黨，對SLPP黨不滿(mǎn)意的南方人會(huì )投PMDC黨，但是PMDC黨還是以前SLPP黨的分支，南方人不會(huì )投APC黨，那是北方人支持的黨。APC黨執政后會(huì )把財政和權力上的資源傾斜給支持他的北方選民，SLPP黨執政后會(huì )將資源傾斜給支持他的南方選民。要避免上述問(wèn)題，有些國家在選舉制度上推行比例代表制，即各黨候選人按獲支持的比例來(lái)確定參與執政的人數。

另外，權利分享機制還表現在選舉后的內閣席位分配上。非洲各國的內閣席位特別多，一個(gè)部長(cháng)職位下面可能有好幾個(gè)副部長(cháng)職位。學(xué)者Ariola關(guān)于非洲的研究發(fā)現，非洲國家的內閣，每增加一個(gè)席位對減少暴力沖突會(huì )產(chǎn)生很大的正面影響，相當于1%的GDP增長(cháng)對減少暴力的作用。再比如阿富汗的分權治理，本來(lái)兩黨候選人是不能共事的敵對勢力，但是當其中一人成為總統后，要接受讓競選對手當副總統，這種妥協(xié)也是維持和平的方式。

從防止暴力的角度而言，再分配機制也非常重要。這方面東帝汶給我的印象特別深，那里有很多老兵，他們因為多年為獨立而戰，沒(méi)有太多其它工作技能，但是因為他們對國家有貢獻，退伍后政府就讓他們成為公務(wù)員并安排好養老金，否則讓他們放下槍也不是那么容易的。所以，做發(fā)展政策的時(shí)候，不能光從經(jīng)濟效率的角度來(lái)看問(wèn)題。

脆弱性環(huán)境下企業(yè)發(fā)展的挑戰

許多資源豐富國家就是世行所定義的“脆弱與受沖突影響”國家，比如剛果金。剛果金是一個(gè)資源特別豐富的投資國，但是它的社會(huì )治理能力非常差。很多依賴(lài)資源礦產(chǎn)的國家都存在這樣的問(wèn)題，其中不少高度依賴(lài)礦產(chǎn)資源的國家，其礦產(chǎn)出口占總出口的30%甚至80%以上。

我用世行治理指數的6個(gè)層面對比了高收入國家、中等收入國家、不發(fā)達國家和脆弱與沖突國家，發(fā)現富有的國家對腐敗問(wèn)題控制得不錯，法治程度也高，并且監管質(zhì)量、政府效力、政府穩定、話(huà)語(yǔ)權與問(wèn)責等各方面都不錯，但是脆弱性國家在這些方面表現都較差。

中國講究的是“雙邊互贏(yíng)”原則，所以不會(huì )主動(dòng)去幫助發(fā)展中國家改革體制和政策，這與世行的理念剛好相反，世行的工作就是幫助發(fā)展中國家分析政策和體制的問(wèn)題，然后幫助他們去實(shí)施改革。中國海外礦業(yè)投資越來(lái)越集中在發(fā)展中國家，包括資源豐富的脆弱性體制國家。中國公司海外投資面臨的種種挑戰中，投資接受?chē)闹卫硭绞侵匾蛩亍?/p>

政府治理能力會(huì )直接影響到投資礦業(yè)的企業(yè)決策，因此，了解對方的地質(zhì)潛力或資源確定性之外，還需要對方具有競爭力的財稅體制、務(wù)實(shí)的外匯管制，以及綜合采掘權的保障性、礦產(chǎn)政策穩定性、立法穩定性、基礎設設施的完備度等因素加以考慮，這涉及政府在提供地質(zhì)勘測、投資法律、礦權地籍管理、礦產(chǎn)政策和稅收立法等方方面面的治理能力。

具體而言，中國公司在海外面臨的挑戰，包括脆弱性環(huán)境問(wèn)題，導致礦區缺乏就業(yè)機會(huì )，缺乏供應商合同，以及因移民安置等問(wèn)題而引發(fā)當地民怨，因勞工條件引發(fā)勞工抗議和罷工，還有公民社會(huì )與媒體要求公司公示納稅情況。另外，在戰亂國投資還極可能遭受資產(chǎn)損失等。

總之，以上是我從國家發(fā)展的角度談到深陷貧困陷阱的脆弱性國家，雖然我們明確體制建設能夠幫助這些國家緩沖各種內外壓力，但是體制建設在這些國家復雜的政治社會(huì )環(huán)境中又特別難做。所以全世界的貧困問(wèn)題是否能在2030年解決，我是比較悲觀(guān)的。此外，中國公司走出去后會(huì )去到很多這樣的國家，所以很有必要對這些國家或地區有更深入的了解。

整理：何又夕 | 編輯：王賢青 、王志勤


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