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黃益平：如何保衛2億靈活就業(yè)

發(fā)布日期：2023-07-26 01:55    來(lái)源：

7月12日下午，國務(wù)院總理李強在平臺企業(yè)座談會(huì )上指出，平臺經(jīng)濟在時(shí)代發(fā)展大潮中應運而生，為擴大需求提供了新空間，為創(chuàng )新發(fā)展提供了新引擎，為就業(yè)創(chuàng )業(yè)提供了新渠道，為公共服務(wù)提供了新支撐，在發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯。同日上午，國家發(fā)展改革委發(fā)文稱(chēng)，我國一些頭部平臺企業(yè)在支持科技創(chuàng )新、傳統產(chǎn)業(yè)轉型方面形成了一批典型案例，特別是通過(guò)自主投資或子公司投資等方式加大投資力度，在芯片、自動(dòng)駕駛、新能源、農業(yè)等領(lǐng)域投資占比不斷提高。

中央政府決策部門(mén)接連釋放正面的政策信號，相信有利于提升平臺企業(yè)的信心、實(shí)現平臺經(jīng)濟規范健康持續發(fā)展。不過(guò)，平臺經(jīng)濟常態(tài)化監管的框架還有待進(jìn)一步清晰、完善，另外也要考慮設計一些與平臺經(jīng)濟特性相適應的政策創(chuàng )新。

平臺經(jīng)濟助力實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展

當前中國正從實(shí)現第一個(gè)百年奮斗目標轉向努力實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會(huì )主義現代化強國的首要任務(wù)，關(guān)鍵是構建一個(gè)公平與效率更加統一的發(fā)展模式。平臺經(jīng)濟的發(fā)展提供了一個(gè)重要的抓手，在推動(dòng)創(chuàng )新能力提升的同時(shí)，能更好地滿(mǎn)足人民群眾對美好生活日益增長(cháng)的需要。

自1994年接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一直處于國際經(jīng)濟創(chuàng )新的前沿。目前，無(wú)論是看經(jīng)濟規模、市場(chǎng)滲透率，還是看獨角獸公司總數、參與國際競爭的活躍度，中國平臺經(jīng)濟發(fā)展穩居全球第二。2022年，包括數字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數字化的數字經(jīng)濟占國內生產(chǎn)總值之比達到41.5％，其在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng )造就業(yè)和支持創(chuàng )新等方面均發(fā)揮了積極作用。根據北京大學(xué)平臺經(jīng)濟發(fā)展和治理課題組的測算，數字經(jīng)濟對中國經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻份額占到了四分之三。

數字技術(shù)已經(jīng)在顯著(zhù)地改變中國的生活方式、生產(chǎn)方式和治理方式，平臺經(jīng)濟的發(fā)展也為公平與效率實(shí)現更好的統一提供了可能性。首先，平臺經(jīng)濟具有很強的普惠特性。長(cháng)尾效應使得平臺可以以很低的邊際成本，觸達海量的商戶(hù)、廠(chǎng)家、消費者以及外賣(mài)員等其他參與者，通過(guò)增加便利性、降低成本和改善服務(wù)質(zhì)量，提升消費者福利。平臺還提供了2億左右的低門(mén)檻的靈活就業(yè)機會(huì )，其中有相當大比例的人數并未計入2022年4.59億的城鎮就業(yè)數據。靈活就業(yè)在經(jīng)濟不景氣時(shí)期可以提供一定的工作與收入機會(huì )，發(fā)揮社會(huì )穩定器的作用。

其次，平臺企業(yè)促成了全國統一市場(chǎng)的形成。我國幅員遼闊，跨區域交易成本比較高，再加上一些地方政府的保護主義政策，地區市場(chǎng)之間存在一定程度的分隔。但數字平臺將地區市場(chǎng)融合到了一起，消費者可以買(mǎi)到全國各地的產(chǎn)品，生產(chǎn)者也可以將產(chǎn)品賣(mài)到全國各地。這也促進(jìn)了宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定，更大的市場(chǎng)吸納沖擊的能力會(huì )明顯提升，事實(shí)上，自2013年以來(lái)我國消費者價(jià)格的波動(dòng)性比之前顯著(zhù)下降，重要原因之一就是電商和物流提升了全國市場(chǎng)的融合度。

最后，平臺經(jīng)濟也是經(jīng)濟創(chuàng )新的重要驅動(dòng)力。平臺企業(yè)最直觀(guān)的創(chuàng )新可能是商業(yè)模式的改變，比如從線(xiàn)下的商場(chǎng)到線(xiàn)上的電商，這些可以提升企業(yè)的效率、改善消費者的福利。此外，正如國家發(fā)展改革委已經(jīng)注意到的，平臺企業(yè)在科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)轉型方面也發(fā)揮了重要的作用，一些頭部平臺企業(yè)都是知識產(chǎn)權大戶(hù)。倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院學(xué)者的研究表明，最近十年中國在一些前沿數字技術(shù)創(chuàng )新方面取得了突破性進(jìn)展，特別是在區塊鏈、云計算、自動(dòng)駕駛等領(lǐng)域，創(chuàng )新的數量和質(zhì)量都得到了極大的提升。

平臺經(jīng)濟治理取得了初步成效

當然，平臺經(jīng)濟的發(fā)展過(guò)程中也出現了不少值得擔憂(yōu)的問(wèn)題。為了糾正這些問(wèn)題，決策部門(mén)在2020年年底提出“反壟斷”和“防止資本無(wú)序擴張”，啟動(dòng)了平臺經(jīng)濟專(zhuān)項整治政策。在之后的一年多時(shí)間里，監管部門(mén)采取了一系列的措施，在追求反壟斷、保障公平競爭、保護消費者權益和維護國家安全等政策目標方面取得了明顯進(jìn)展，最為突出的變化發(fā)生在反壟斷和數據治理兩個(gè)領(lǐng)域。

擔心平臺經(jīng)濟出現壟斷問(wèn)題，主要是因為數字技術(shù)的規模效應意味著(zhù)規模越大、效率越高，這樣就很容易形成贏(yíng)者通吃的局面，一旦壟斷成為定局，不但會(huì )妨礙市場(chǎng)競爭，還會(huì )嚴重損害平臺參與者（包括消費者）的利益。范圍經(jīng)濟實(shí)際是橫向的規模效應，即一個(gè)平臺所從事的業(yè)務(wù)種類(lèi)越多，則效率越高。范圍經(jīng)濟是平臺經(jīng)濟可競爭性的重要基礎，可以幫助遏制在位平臺的壟斷行為，但同樣有可能造成贏(yíng)者通吃的局面，即形成少數幾個(gè)頭部平臺控制絕大部分業(yè)務(wù)的局面。還有部分頭部平臺利用充裕的資金優(yōu)勢，實(shí)施“獵殺式”并購策略，這種做法，不僅會(huì )減少市場(chǎng)競爭，甚至會(huì )削弱創(chuàng )新能力。

反壟斷是平臺經(jīng)濟專(zhuān)項整治的重點(diǎn)。2021年2月發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》和2021年11月成立的國家反壟斷局為反壟斷建立了重要的政策思路與組織構架。監管部門(mén)對個(gè)別平臺企業(yè)就其“二選一”行為開(kāi)出巨額罰單，也是為了糾正平臺企業(yè)不公平競爭的行為，特別是利用市場(chǎng)勢力排除競爭對手的做法，以增強市場(chǎng)的可競爭性。

擔心數據保護不足是因為原本沒(méi)有完整的數據治理政策。數據是數字經(jīng)濟時(shí)代的石油，無(wú)論是交易撮合、還是內容傳輸，無(wú)論是提升普惠性、還是支持創(chuàng )新，都離不開(kāi)數據的貢獻。但過(guò)去數據采集、加工、交易、使用環(huán)節存在大量不合規甚至不合法的行為，個(gè)人隱私、商業(yè)機密得不到保護，甚至造成嚴重的經(jīng)濟與社會(huì )后果。但數據治理也是一項十分敏感的任務(wù)，如果數據保護不足，容易造成各種混亂。如果數據保護過(guò)度，則又無(wú)法充分發(fā)揮數據的效率。

關(guān)于數據治理的政策思路集中體現在2022年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》，文件從數據產(chǎn)權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度，提出了20條政策舉措。這個(gè)框架的創(chuàng )新性主要體現在兩方面，一是“三權分置”的數據產(chǎn)權制度，二是場(chǎng)內、場(chǎng)外并存的數據交易機制。后者比較直觀(guān)，“三權分置”是指將數據資源持有權、數據加工使用權、數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權分立出來(lái)，按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻、誰(shuí)受益”的原則，推動(dòng)數據要素收益向數據價(jià)值和使用價(jià)值創(chuàng )造者合理傾斜，是一個(gè)既務(wù)實(shí)又有創(chuàng )新性的制度安排。 

構建平臺經(jīng)濟常態(tài)化監管框架

2022年4月中央政治局會(huì )議提出平臺經(jīng)濟進(jìn)入常態(tài)化監管，強調“在規范中發(fā)展，在發(fā)展中規范”。但平臺企業(yè)信心的恢復比較緩慢：一是因為在專(zhuān)項整治期間，一些監管部門(mén)采取了競爭性監管的做法，平臺企業(yè)遭受的打擊比較大；二是因為一些政策的含義并不完全清晰。不過(guò)，自2022年年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議起，決策部門(mén)一再釋放支持平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的政策信號，相信已經(jīng)開(kāi)始有效提升平臺企業(yè)的信心，但“常態(tài)化監管”的政策框架尚需逐步構建。

平臺經(jīng)濟監管亟需政策創(chuàng )新。一方面，監管政策需要大力提升協(xié)調性和透明度。“九龍治水”的治理方式容易讓平臺企業(yè)疲于奔命，提升協(xié)調性的目的是保證政策的一致性以及掌握政策實(shí)施的節奏。目前我國已經(jīng)發(fā)布了《個(gè)人信息保護法》《電子商務(wù)法》等多部法律，但存在法律之間不銜接、不一致的問(wèn)題，建議全國人大制定一部《數字經(jīng)濟法》，作為數字經(jīng)濟領(lǐng)域的基本法，統領(lǐng)治理政策。2022年7月，經(jīng)國務(wù)院同意，由國家發(fā)展改革委牽頭中國建立了數字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會(huì )議制度。考慮到數字經(jīng)濟治理的繁雜性，建議在國務(wù)院層面建立一個(gè)日常性的政策制定與協(xié)調機構。

提升政策透明度也同樣重要。國家安全已經(jīng)成為平臺經(jīng)濟治理的重要約束因素，與之相關(guān)的是“防止資本無(wú)序擴張”。對于這樣一些重大的政策考慮，最好能做出相對清晰的界定與闡述，避免平臺企業(yè)因為理解不準確，要么觸犯政策紅線(xiàn)，要么束手束腳，不敢輕易發(fā)展業(yè)務(wù)。

另一方面，監管政策也應該充分考慮平臺經(jīng)濟的新的特性。“數據二十條”提供了一個(gè)非常好的政策創(chuàng )新的樣板。平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)多種多樣，經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)也千差萬(wàn)別，可能需要區別對待。比如電商是全國一個(gè)平臺、一個(gè)市場(chǎng)，外賣(mài)是全國一個(gè)平臺、多個(gè)市場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò )約車(chē)也一樣。對這類(lèi)平臺的市場(chǎng)行為的判定，就應該放到具體的本地市場(chǎng)，而不是單純的全國一個(gè)市場(chǎng)。更重要的是，一個(gè)平臺的定價(jià)行為是否合適，可以看平臺的市場(chǎng)勢力，但更重要的是看市場(chǎng)的可競爭性，如果平臺的價(jià)格彈性很大，即只要一提價(jià)就會(huì )流失大量的客戶(hù)，這說(shuō)明平臺并不擁有壟斷力量。在一些特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)份額往往在不斷地發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，這起碼說(shuō)明在這些領(lǐng)域市場(chǎng)勢力不是固定不變的。這并不是要低估壟斷的可能性與危害性，只是在判定和處置壟斷行為的時(shí)候，需要充分考慮數字平臺的特性。

平臺經(jīng)濟治理還應該增加一個(gè)新的維度，即對平臺發(fā)展對傳統產(chǎn)業(yè)沖擊的全面評估。效率只是一個(gè)指標，新業(yè)務(wù)模式的發(fā)展也要考慮經(jīng)濟與社會(huì )的穩定問(wèn)題，如果一家平臺的興起沖垮了所有的線(xiàn)下商場(chǎng)，甚至導致無(wú)數人失業(yè)，這樣的調整可能就不是理想的過(guò)程。但對這類(lèi)沖擊應該如何監管、協(xié)調，并沒(méi)有現成的做法可供借鑒，需要平臺與政府共同溝通、探討，尋找一個(gè)既能發(fā)揮創(chuàng )新的作用，又不至于造成社會(huì )動(dòng)蕩的辦法。

黃益平，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長(cháng)、數字金融研究中心主任

發(fā)于2023.7.24總第1101期《中國新聞周刊》雜志


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