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盧鋒：從G20視角看近年全球經(jīng)濟治理演變態(tài)勢

發(fā)布日期：2023-09-14 04:46    來(lái)源：

2023年G20峰會(huì )于9月9-10日在印度新德里舉行。東南亞金融危機后應運而生的G20在1999年創(chuàng )建之初是部長(cháng)級國際經(jīng)濟對話(huà)協(xié)調機制，2008年美國金融危機爆發(fā)后提升成領(lǐng)導人峰會(huì )機制，十五年來(lái)成為世界經(jīng)濟最重要的對話(huà)合作論壇。在目前俄烏沖突僵持不下、全球經(jīng)濟增速回落的復雜形勢下，新德里峰會(huì )能否推進(jìn)多邊經(jīng)濟治理以提振世界經(jīng)濟增長(cháng)與維護經(jīng)濟全球化大局，成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。

近年經(jīng)濟全球化與多邊治理呈現兩組不同方向的演變態(tài)勢。一方面是全球化拓展與多邊治理能力不足的矛盾深化，除國際貨幣金融體制不合理等傳統治理問(wèn)題持續存在，近年又面臨疫情大流行、氣變加劇、保護主義思潮興起、主權債務(wù)風(fēng)險釋放等新挑戰，疊加地緣政治緊張與俄烏沖突危機，對全球經(jīng)濟治理引入新的沖擊和壓力。另一方面由于經(jīng)濟全球化與多邊治理體系內生的慣性韌性，發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體之間仍存利益交集，通過(guò)國際社會(huì )努力并經(jīng)由各國對話(huà)、協(xié)調與博弈，全球經(jīng)濟多邊治理探索創(chuàng )新仍取得不少進(jìn)展，在個(gè)別領(lǐng)域還出現較為突出成果。從G20視角觀(guān)察梳理上述演變，有助于全面認識大變革時(shí)代經(jīng)濟全球化與多邊治理演變趨勢及規律，更好發(fā)揮我國作為新興大國在多邊治理領(lǐng)域的參與引領(lǐng)作用，為中國經(jīng)濟發(fā)展與增進(jìn)全球經(jīng)濟福祉做出更大貢獻。

G20對話(huà)合作的多事之秋

隨著(zhù)全球政治經(jīng)濟形勢演變，近年G20多邊合作面臨新困難。突出表現是俄烏沖突爆發(fā)后是否將這個(gè)地緣政治議題導入G20議程引發(fā)分歧爭端。例如在2022年4月G20財長(cháng)和央行行長(cháng)會(huì )議上，俄方代表發(fā)言時(shí)美歐高官集體離席以示抗議。由于參與國對俄烏沖突立場(chǎng)和主張分歧，這次在俄烏沖突爆發(fā)后召開(kāi)的第一次G20財長(cháng)和央行行長(cháng)會(huì )議結束后未能按常規發(fā)表公報（Communiqué），而是由作為輪值主席國印尼的財長(cháng)和央行行長(cháng)發(fā)布一份聯(lián)合新聞稿（Joint Press Release）作為替代。同年7月在巴厘島召開(kāi)的第二次G20財長(cháng)和央行行長(cháng)會(huì )議再次因俄烏沖突分歧未能發(fā)表聯(lián)合聲明，2023年印度作為輪值主席國主持的兩次G20財長(cháng)和央行行長(cháng)會(huì )議也面臨類(lèi)似窘境。

俄烏沖突同樣影響到2022年G20領(lǐng)導人峰會(huì )。美西方國家試圖把俄羅斯排除在G20峰會(huì )之外，同時(shí)支持烏克蘭領(lǐng)導人參會(huì )，最終妥協(xié)方案是俄烏兩國領(lǐng)導人都采取視頻方式參會(huì )。11月16日峰會(huì )正式開(kāi)會(huì )時(shí)波蘭遭遇導彈襲擊，G7成員國領(lǐng)導人離開(kāi)G20峰會(huì )會(huì )場(chǎng)開(kāi)小會(huì )討論這一突發(fā)事件，直接影響到峰會(huì )正常議程。在G7等成員國堅持下，2022年峰會(huì )宣言寫(xiě)入了早先在聯(lián)合國有關(guān)投票表決中譴責俄羅斯在烏克蘭的戰爭并要求俄羅斯徹底、無(wú)條件撤出的主張，同時(shí)也提到對此議題“存在其他觀(guān)點(diǎn)和不同評估”。

除俄烏沖突影響外，印度也利用今年擔任G20輪值主席國身份搞小動(dòng)作：如今年4月印度選擇在具有領(lǐng)土爭議的“偽阿魯納恰爾邦”（我國藏南地區）舉辦G20相關(guān)邊會(huì )（sideline meeting），還將今年5月旅游部長(cháng)會(huì )議安排在與巴基斯坦有爭議的印控克什米爾地區召開(kāi)。這種將經(jīng)濟合作政治化、利用輪值主持G20活動(dòng)議程謀求私利行為理所當然遭到有關(guān)國家抵制。中方?jīng)]有出席上述4月邊會(huì )，中國、巴基斯坦等國對5月旅游部長(cháng)會(huì )議采取不派官方代表出席的方式加以抵制。我國外交部發(fā)言人5月19日在回答有關(guān)上述G20旅游會(huì )議提問(wèn)時(shí)指出：“中方堅決反對在領(lǐng)土爭議地區舉辦任何形式的G20會(huì )議，也不會(huì )出席這種會(huì )議”。

另外近年美西方國內民粹主義和保護主義思潮影響顯著(zhù)上升，投射到G20合作領(lǐng)域導致成員國在一些重要治理方針問(wèn)題上出現分歧和倒退。突出表現是從早年倡導自由貿易與反對保護主義立場(chǎng)退步。如2008年G20首次華盛頓峰以“開(kāi)放的貿易和投資體制”作為合作共識之一，明確提出反對設置新的貿易壁壘，包括出口限制和違反WTO規則的出口刺激措施。此后直到2016年歷次峰會(huì )持續重申維護自由貿易、反對成員國新出臺貿易保護主義政策的立場(chǎng)。然而近年G20對貿易議題表述和承諾出現變化：2018年以來(lái)抵制貿易保護主義共識原則不再出現在峰會(huì )承諾中，有關(guān)貿易議題討論范圍從早先促進(jìn)自由貿易，縮小到2017年倡導對等和公平貿易，后來(lái)進(jìn)一步收斂為WTO改革和開(kāi)放農業(yè)貿易。

近年多邊治理推進(jìn)不乏亮點(diǎn)

近年某些領(lǐng)域逆全球化沖動(dòng)以及多邊治理局部退步引發(fā)人們對全球經(jīng)濟碎片化前景擔憂(yōu)，研究人員用平行體系、半脫鉤、準冷戰等概念推測上述動(dòng)向的演變前景。這些描述和推測事出有因也不無(wú)道理，然而全面觀(guān)察形勢也需看到，多邊治理領(lǐng)域同時(shí)存在務(wù)實(shí)探索與活躍推進(jìn)一面，通過(guò)G20對話(huà)合作推動(dòng)經(jīng)濟治理進(jìn)展的發(fā)生頻率甚至超過(guò)早先時(shí)期。對此簡(jiǎn)略提五個(gè)方面情況作為說(shuō)明。

一是針對“稅基侵蝕與利潤轉移(BEPS)”問(wèn)題推進(jìn)國際稅制改革取得重要進(jìn)展。2013年G20圣彼得堡峰會(huì )提出國際稅制改革議題，并委托經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)啟動(dòng)BEPS行動(dòng)計劃研究，2015年形成第一階段研究成果，此后經(jīng)多年談判和持續研究到2021年7月形成“雙支柱方案”。支柱I建立繳稅地點(diǎn)新規則與國家間共享征稅權新方法，確保數字密集型或面向消費者的跨國企業(yè)持續開(kāi)展規模性業(yè)務(wù)時(shí)，即使在無(wú)實(shí)體存在條件下也要在當地繳納稅費，因此又稱(chēng)“數字稅”。支柱II通過(guò)設立全球最低公司稅率，解決跨國公司將利潤轉移至低稅或免稅地來(lái)逃避稅收問(wèn)題，遏制國家間財稅“逐底競爭”沖動(dòng)。2021年10月超過(guò)135個(gè)包容性框架成員接受了雙支柱方案。現在看來(lái)新方案落地還需較長(cháng)磨合期，然而相關(guān)進(jìn)展代表傳統國際稅收治理架構的重要突破。

二是G20協(xié)同推進(jìn)氣變治理。以1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及后續《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》為標志，人類(lèi)發(fā)展進(jìn)入以聯(lián)合國統一協(xié)調指導下應對氣候變化新時(shí)代，G20呼應支持治理氣變發(fā)揮了特殊影響。2007年G20南非部長(cháng)級會(huì )議就將經(jīng)濟問(wèn)題與氣候問(wèn)題相聯(lián)系，2009年9月G20匹茲堡峰會(huì )上明確提出實(shí)現可持續經(jīng)濟增長(cháng)目標需重視氣候變化，重申1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的目標、條款與共同但有區別責任原則等。此后歷次G20峰會(huì )根據全球氣變治理不同階段面臨形勢提出應對方針和原則，即便是2017年美國退出《巴黎協(xié)定》也未能影響其它成員國堅持氣變治理的立場(chǎng)和承諾。根據多倫多大學(xué)G20中心研究人員提供的數據，2008-2021年間G20成員國做出有關(guān)氣變治理“決策（Decision making）”承諾共116項，對氣候變化治理進(jìn)程產(chǎn)生推動(dòng)作用。

三是G20推動(dòng)引領(lǐng)國際合作應對新冠大流行沖擊。2020年初新冠疫情大規模流行，不僅給全球公共衛生安全帶來(lái)百年一遇挑戰，同時(shí)對世界經(jīng)濟造成罕見(jiàn)巨大沖擊。疫情期間G20作為全球經(jīng)濟首要對話(huà)合作平臺從不同方面發(fā)力引領(lǐng)推動(dòng)國際合作應對危機。2020年3月26日G20領(lǐng)導人應對新冠肺炎特別峰會(huì )通過(guò)視頻會(huì )議召開(kāi)，發(fā)表《G20領(lǐng)導人應對新冠肺炎特別峰會(huì )聲明》，倡導和推動(dòng)一系列政策以穩定全球經(jīng)濟、穩定供應鏈及重要醫療用品及管件農產(chǎn)品政策跨境流動(dòng)。2021年G20羅馬峰會(huì )有關(guān)協(xié)調治理重點(diǎn)轉向疫苗可及性合作，2022年G20峰會(huì )則著(zhù)重加強疫苗研發(fā)方面合作，G20對話(huà)合作在一定程度上緩解了疫情危機的負面影響。

四是支持推動(dòng)IMF實(shí)施新一輪SDR分配。新冠疫情暴發(fā)初，國際社會(huì )呼吁IMF配發(fā)特別提款權支持發(fā)展中國家和低收入國家應對危機。2020年4月G20國際金融架構工作組就此議題討論，由于美國等持不同意見(jiàn)未能達成共識。2020年7月時(shí)任中國央行行長(cháng)易綱發(fā)文呼吁國際社會(huì )應盡快達成共識并落實(shí)特別提款權分配。2021年拜登政府轉變立場(chǎng)，使得G20成員國就特別提款權分配達成一致。2021年8月2日，IMF理事會(huì )批準規模為6500億美元新一輪特別提款權（約合4560億SDR）普遍分配，其中約有2750億美元（約合1930億SDR）提供給新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家包括低收入國家。此次分配還允許具有穩健外部頭寸成員國通過(guò)IMF“減貧和增長(cháng)信托基金（PRGT）”自愿轉借其部分SDR以擴大對低收入國家的無(wú)息貸款。

五是G20協(xié)調國際社會(huì )合作應對新一輪主權債務(wù)風(fēng)險。多年經(jīng)濟增長(cháng)失衡，疊加疫情沖擊、美歐加息、俄烏沖突等因素影響，使得部分發(fā)展中國家主權債務(wù)風(fēng)險上升。當代主權債務(wù)格局深刻演變，如何有效化解債務(wù)風(fēng)險并公平合理分擔治理成本，成為國際金融治理新的挑戰議題。2020年4月G20財長(cháng)和央行行長(cháng)會(huì )議通過(guò)“緩債倡議”，在凈現值中性基礎上暫緩最貧困國家主權債務(wù)本息償付，該項目經(jīng)過(guò)兩次延長(cháng)期限實(shí)施到2021年底，中國落實(shí)緩債21億美元是貢獻最多國家。考慮部分債務(wù)困境國家面臨償付能力問(wèn)題，2020年11月G20推出《緩債倡議后續債務(wù)處理共同框架》，先后有乍得、贊比亞、埃塞俄比亞、加納等四國提出債務(wù)處理申請。2022年11月乍得完成主權債務(wù)處理，2023年6月有關(guān)各方就贊比亞主權債務(wù)重組達成協(xié)議，顯示該領(lǐng)域國際合作取得重要進(jìn)展。

幾點(diǎn)思考與啟示

首先需明確，G20是以聯(lián)合國為核心的當代全球治理體系組成部分，G20推動(dòng)多邊經(jīng)濟治理合作事例是與其它治理機制和機構協(xié)同努力的產(chǎn)物，G20借助其機制設計和執行力較強特點(diǎn)發(fā)揮了特別作用。其次要看到，G20對話(huà)合作是不同成員國和陣營(yíng)不同治理理念、目標和利益的博弈磨合過(guò)程，伴隨復雜的過(guò)招斗法與攻防進(jìn)退策略性因素。另外就實(shí)效而言，對話(huà)合作有的雖達成治理共識然而落地生效仍需時(shí)日，有的雖付諸實(shí)施然而成效也可能不如預期，因而需客觀(guān)評估。不過(guò)在近年國際經(jīng)濟與治理不確定因素顯著(zhù)增長(cháng)環(huán)境下，上述觀(guān)察對認識全球經(jīng)濟治理動(dòng)態(tài)和趨勢不無(wú)啟發(fā)意義。

第一，從G20視角觀(guān)察的經(jīng)驗事實(shí)顯示，近年多邊經(jīng)濟治理領(lǐng)域大體呈現兩個(gè)方向的動(dòng)態(tài)演變。地緣政治矛盾激化與俄烏沖突，西方民粹與保護主義思潮和影響上升，對國際經(jīng)濟合作和治理規則造成顯著(zhù)沖擊，使得全球經(jīng)濟與治理面臨朝平行分離體系方向演變甚至派生碎片化風(fēng)險。另一方面，在危機應對與長(cháng)期結構議題方面，G20仍能在壓力危機倒逼下多方努力克服困難取得某些成果，顯示當代經(jīng)濟全球化與多邊治理體系具有一定韌性。縱觀(guān)G20峰會(huì )歷史，最近幾年逆全球化挑戰增加，反倒成為多邊治理對話(huà)合作創(chuàng )新較為活躍并取得較多進(jìn)展階段，這一態(tài)勢提示需全面觀(guān)察形勢演變動(dòng)向并客觀(guān)分析其規律。

第二，近年G20推進(jìn)多邊治理仍能有所斬獲，基本原因在于時(shí)代環(huán)境快速演變對全球治理秩序提出迫切需求，相關(guān)大國雖存在理念分歧、競爭動(dòng)機和博弈考量，然而不容忽視的利益交集使得完全拒絕合作成為各方代價(jià)過(guò)大難以承受的選擇。多邊治理演變反應發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體之間對立統一關(guān)系，一定程度上也折射我國與美西方競合關(guān)系。美西方對我多方防范遏制客觀(guān)上會(huì )對多邊合作治理造成損害，然而給定中國經(jīng)濟深度嵌入全球經(jīng)濟的前提，在中國堅持開(kāi)放方針與可貿易部門(mén)競爭力活躍提升背景下，美西方無(wú)論從國內增長(cháng)還是全球穩定角度都不能無(wú)視與中國合作的必要性，這些歷史和現實(shí)客觀(guān)因素也對有關(guān)各方在G20平臺就某些經(jīng)濟治理問(wèn)題謀求合作提供有利條件。

第三，主要發(fā)達國家對G20仍有較多操控力，然而G20機制創(chuàng )新根本上有利于包括中國在內的新興經(jīng)濟體。觀(guān)察G20諸多對話(huà)合作事例，我國對特定議題認知、立場(chǎng)和主張往往對相關(guān)過(guò)程與結果產(chǎn)生重要甚至舉足輕重作用，彰顯我國在G20合作機制中的特殊地位；然而受歷史與現實(shí)復雜因素影響美西方在G20或仍有較多影響力，我國作為新興大國參與對話(huà)合作勢必面臨多方掣肘挑戰難言諸事合意舒適。全面觀(guān)察不難看出，G20對話(huà)合作有助于提升全球經(jīng)濟治理對新興經(jīng)濟體利益訴求的關(guān)注與響應，有助于新興國通過(guò)實(shí)際參與多邊治理來(lái)積累經(jīng)驗與提升能力，有助于發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體通過(guò)對話(huà)磋商尋求利益交集以推進(jìn)全球經(jīng)濟治理，因而從長(cháng)期看G20在根本上有利于中國與新興經(jīng)濟體在全球治理體系中成長(cháng)壯大。另外從國內經(jīng)濟發(fā)展角度看，我國在可貿易領(lǐng)域強大并富有活力的供給側能力，無(wú)論在短期還是長(cháng)期都需要國內與國際兩個(gè)市場(chǎng)支持以充分釋放我國作為上升大國的經(jīng)濟發(fā)展潛力，這也以多邊治理體系正常運行與創(chuàng )新拓展作為前提。

第四，展望未來(lái)，中國無(wú)疑會(huì )繼續積極參與G20平臺對話(huà)合作，不會(huì )放棄這個(gè)當代全球經(jīng)濟治理的最重要陣地。2008年底G20峰會(huì )機制創(chuàng )建以來(lái)，我國前后兩任最高領(lǐng)導人連續十七次出席或主持歷次G20峰會(huì )，今年第一次由國務(wù)院總理出席在新德里舉行的G20第十八次峰會(huì )，在國內外引發(fā)關(guān)注與多種猜測性評論。我國外交部發(fā)言人9月5日回答記者有關(guān)提問(wèn)時(shí)，重申“二十國集團是國際經(jīng)濟合作的主要論壇”，指出中方歷來(lái)高度重視并積極參與相關(guān)的活動(dòng)，并明確表示我國一直支持印度主辦今年的峰會(huì )，愿同各方一道共同推動(dòng)二十國集團領(lǐng)導人峰會(huì )取得成功。基于本文觀(guān)察分析，筆者認為中國高度重視G20合作機制的立場(chǎng)并未改變，中國未來(lái)仍會(huì )以合作為基調全方位積極參與G20對話(huà)合作，并由此對全球經(jīng)濟多邊治理創(chuàng )新發(fā)揮新興大國的應有作用。

注釋?zhuān)?br /> [1]本文根據筆者在某內部專(zhuān)題研討會(huì )上的發(fā)言提綱整理拓展而成。感謝李昕、李雙雙幫助整理資料和參與討論。


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