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黃益平：新規將促進(jìn)非銀支付健康發(fā)展

發(fā)布日期：2023-12-18 08:20    來(lái)源：

支付是過(guò)去二十年我國創(chuàng )新活動(dòng)最活躍的金融業(yè)務(wù)。之前百姓的生活支付基本靠現金交易，現在形成了一個(gè)包含多渠道、多形態(tài)的支付體系，而最為活躍的當屬基于數字技術(shù)的移動(dòng)支付。非銀行支付渠道的創(chuàng )新、發(fā)展，是市場(chǎng)機構創(chuàng )新支付模式、解決痛點(diǎn)問(wèn)題的結果，監管部門(mén)特別是央行長(cháng)期的支持和規范也發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。今天，以小額、便民為突出特色的非銀行支付已經(jīng)成為日常生活中不可或缺的工具。無(wú)論看市場(chǎng)規模，還是看服務(wù)質(zhì)量，我國非銀行支付業(yè)務(wù)在國際上處于領(lǐng)先地位。個(gè)別頭部機構已經(jīng)走出國門(mén)，利用在國內市場(chǎng)形成的能力與經(jīng)驗，在海外提供支付服務(wù)。 

金融監管政策通常都是逐步形成、完善的，對于非銀行支付這樣一個(gè)創(chuàng )新持續不斷、迭代綿延不絕的新業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，更是如此。我國第一個(gè)線(xiàn)上支付錢(qián)包于2004年底上線(xiàn)，監管部門(mén)直到2010年中才發(fā)布《非金融機構支付服務(wù)管理辦法》，2011年發(fā)出第一張牌照。當然，發(fā)牌照之前并非完全沒(méi)有監管，當時(shí)央行與這些“第三方支付機構”之間的互動(dòng)過(guò)程很像英國監管部門(mén)于2015年提出的“監管沙盒”。2011年之后總共發(fā)了將近300張第三方支付的牌照，這樣，非銀行支付業(yè)務(wù)就進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的階段，不僅業(yè)務(wù)規模飛速增長(cháng)，滲透領(lǐng)域急劇拓展，支付形態(tài)也在線(xiàn)上支付、移動(dòng)支付的基礎上涌現出條碼支付、掃臉支付等。 

快速發(fā)展過(guò)程也伴隨了魚(yú)龍混雜的現象。最近召開(kāi)的中央金融工作會(huì )議嚴肅指出金融行業(yè)中亂象百出的問(wèn)題，同樣，在非銀支付業(yè)，不合規、不合法的亂象也不少見(jiàn)。個(gè)別機構缺乏業(yè)務(wù)資質(zhì)甚至沒(méi)有獲得合法準入，更多的則是業(yè)務(wù)行為不規范，比如未經(jīng)授權使用支付及其它數據，甚至為不合法活動(dòng)提供支付通道、挪用用戶(hù)備付金等。這些問(wèn)題如果不能及時(shí)得到糾正，不但消費者的權益不能得到有效保護，還可能釀成重大風(fēng)險，很可能會(huì )危及非銀支付甚至整個(gè)支付市場(chǎng)的健康、持續發(fā)展。 

過(guò)去幾年來(lái)，監管部門(mén)已經(jīng)做了許多努力，規范機構的行為，維護市場(chǎng)的秩序，尤其在確保支付交易的合法性、安全性和保障支付市場(chǎng)的競爭性方面。剛剛發(fā)布的《非銀行支付機構監督管理條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是支持非銀支付高質(zhì)量發(fā)展的重要行政法規，效力層級的提升增強了政策的權威性。如果說(shuō)2010年發(fā)布的管理辦法反映的是非銀行支付初創(chuàng )期的政策思路，《條例》是監管政策走向成熟、完善的產(chǎn)物。相信《條例》的頒布與實(shí)施將會(huì )有助于非銀支付的穩健發(fā)展，支持中央金融工作會(huì )議提出的“建設金融強國”的任務(wù)，達成“改善金融服務(wù)”和“防范化解風(fēng)險”的目的。 

《條例》將之前的網(wǎng)絡(luò )支付、銀行卡收單和預付卡業(yè)務(wù)的三大分類(lèi)調整為儲值賬戶(hù)運營(yíng)與支付交易處理兩大類(lèi)。這一調整的意義遠超名詞的改變，實(shí)際是透過(guò)支付的表象，抓住業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)，這是實(shí)行功能監管的具體體現，既有利于防范監管空白，同時(shí)也能減少監管套利。 

監督管理政策的設置在幾個(gè)方面都有突出的改進(jìn)。第一是嚴格準入和常態(tài)化退出。早期一些非銀行支付機構開(kāi)始展業(yè)的時(shí)候，缺乏明確的監管政策，在當時(shí)的歷史背景下這種現象有一定的合理性。但金融交易需要受到監管的全覆蓋，現在非銀行支付機構不僅需要事先獲得許可，“先證后照”，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也必須在許可范圍之內。《條例》對于主要股東、實(shí)控人和高管的資質(zhì)、行為提出了明確的要求，同時(shí)也建立健全嚴重違法違規機構的常態(tài)化退出機制。這是為了確保非銀行支付機構要持牌經(jīng)營(yíng)，同時(shí)實(shí)行穿透式監管。 

第二是業(yè)務(wù)規則和風(fēng)險管理。《條例》所制定的一些規則是針對過(guò)去出現過(guò)的亂象，還有一些是為了防范潛在的風(fēng)險。支付機構不得挪用、占用、借用客戶(hù)備付金，不得偽造、變造支付指令，這些都是符合常識的行為規范。支付機構不得將涉及資金與信息安全的核心業(yè)務(wù)和技術(shù)支持委托給第三方，同時(shí)要保障用戶(hù)權益，包括用戶(hù)的知情權和選擇權，非銀行支付機構要加強信息保護、提供服務(wù)要明碼標價(jià)。業(yè)務(wù)規則、風(fēng)險管理和權益保護政策一個(gè)最突出的新特征是實(shí)現全流程監管覆蓋，不留空白和盲區。 

第三是監督管理。對于有違規、違法行為的非銀行支付機構明確了查處、處罰的程序和標準。特別值得稱(chēng)道的是，《條例》還對監管人員即央行官員明確了問(wèn)責要求。這是落實(shí)中央金融工作會(huì )議關(guān)于“建立健全監管責任落實(shí)和問(wèn)責制度”的具體舉措，監管問(wèn)責是監管規則能夠真正落到實(shí)處的一個(gè)重要保障。近年來(lái)我國金融風(fēng)險事件頻發(fā)，中小金融機構風(fēng)險突出，一個(gè)很重要的原因是許多監管規則沒(méi)有真正落到實(shí)處。實(shí)際上，如果風(fēng)險因素成為普遍的現象，就應該更多地從規則執行上找原因，加強對監管人員的監督。 

第四是對外開(kāi)放。在準入和監管方面，《條例》明確要對內外資支付機構“一視同仁”。最近五年來(lái)，央行加大了金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放的步伐，貝寶(PayPal)獲得中國非銀行支付許可,運通和萬(wàn)事達先后獲得中國銀行卡清算組織牌照，就是一些最新的舉措。《條例》作為重要的行政法規，為支付行業(yè)的長(cháng)期發(fā)展提供了堅實(shí)的法律基礎，相信“一視同仁”的政策將能夠穩定內外資支付機構的預期，可以堅定外資機構長(cháng)期服務(wù)中國市場(chǎng)的信心。 

當然，《條例》的頒布只是非銀行支付業(yè)務(wù)實(shí)現健康、持續發(fā)展的重要一步。監管政策的最終目的是要在效率與穩定之間求得動(dòng)態(tài)平衡，既能支持創(chuàng )新，又能防范風(fēng)險，監管政策的完善和平衡是一個(gè)長(cháng)期任務(wù)。如何落實(shí)《條例》所提出的一些政策要求，特別是在信息保護、用戶(hù)選擇權、價(jià)格透明、支付安全等方面的要求，仍然面臨較大的挑戰。監管部門(mén)應與非銀支付機構保持充分的互動(dòng)關(guān)系。對于部分挑戰較大的措施的落地，可以提供一個(gè)過(guò)渡期。而對于另一些措施的執行，監管部門(mén)在執行過(guò)程中也可以考慮把握適當的度，畢竟，監管政策的宗旨是在管住風(fēng)險的前提下，改善金融服務(wù)的質(zhì)量。 

值得欣慰的是，在《條例》的制訂過(guò)程中，監管部門(mén)展示了充分的靈活性與開(kāi)放度。之前公布的草案中有條文明確，如果機構市場(chǎng)份額達到一定比例，就可能會(huì )觸發(fā)預警甚至推定市場(chǎng)支配地位。這個(gè)思路實(shí)際上更加適用于傳統行業(yè)如鋼鐵、石油等。在數字技術(shù)的背景下，單純看市場(chǎng)份額，不一定能準確地判定“壟斷”與否，可能更為重要的是看“可競爭性條件”。在支付領(lǐng)域，還有一個(gè)市場(chǎng)范圍的認定問(wèn)題，如果只是看非銀支付，兩家頭部機構的市場(chǎng)份額可能已經(jīng)超過(guò)了三分之二，但非銀支付只占到整個(gè)支付市場(chǎng)的一成，基于狹義的支付和廣義的支付所得出的結論絕然不同。因此，現在發(fā)布的《條例》沒(méi)有采用草案提到的具體的市場(chǎng)份額，是一個(gè)值得歡迎的變化。 

總體看來(lái)，我國的非銀行支付業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵階段，過(guò)去十幾年取得了巨大的進(jìn)步，但也出現了不少問(wèn)題，目前已經(jīng)成為百姓生活中十分重要的支付工具。如何確保這個(gè)業(yè)務(wù)持續穩健發(fā)展，支持實(shí)體經(jīng)濟，改善生活福利，防范金融風(fēng)險，是非銀行支付行業(yè)面臨的重要挑戰。相信《條例》的發(fā)布，對于實(shí)現上述目標，將會(huì )發(fā)揮十分積極的作用。

作者｜黃益平「北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長(cháng)、教授，北京大學(xué)數字金融研究中心主任」
原文刊于《中國金融》雜志
 


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