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盧鋒、潘松李江：“一帶一路”合作的“四輪驅動(dòng)”推進(jìn)機制

發(fā)布日期：2024-03-26 11:29    來(lái)源：

為何“一帶一路”大規模基建成效彰顯？

“一帶一路”倡議提出十年來(lái)，相關(guān)合作取得廣泛成就，其中最具既視感和影響力的應屬大規模基建提升了參與國家間的互聯(lián)互通水平。大規模基建改變了世界經(jīng)濟地理版圖，提升了參與國家的工業(yè)化水平與民生福祉，成為當代國際經(jīng)濟合作發(fā)展的教科書(shū)級別案例。為何“一帶一路”大規模基建成效彰顯？要理解這個(gè)問(wèn)題，就需要分析為什么很多國家愿意積極參與中國倡導的“一帶一路”合作，對此可以從分析這些國家發(fā)展的需求意愿與現實(shí)制約入手。

首先是這些國家面臨的工程建造方面的制約，很多共建國家通常缺少大規模現代工程建造能力。其次是大規模基建離不開(kāi)各種機械設備和材料物資等資本品投入，需要比較發(fā)達的工業(yè)制造能力，而很多國家國內生產(chǎn)系統難以實(shí)現自我供給。再次是資金融通方面的制約。如同發(fā)展經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域“雙缺口模型”的假定，很多發(fā)展中國家缺乏必要的儲蓄動(dòng)員能力，面臨出口創(chuàng )匯能力不足的限制，由此構成宏觀(guān)經(jīng)濟層面的資金和外匯制約。

對于工程建造能力方面的制約，如果東道國有足夠資金支持，可直接在國際承包工程市場(chǎng)通過(guò)招標與國際工程承包商達成工程勞務(wù)合約。解決融資制約則不然。直接投資通常對東道國經(jīng)濟基本面和行業(yè)盈利預期有比較嚴格的要求，因而招商引資對很多發(fā)展中國家而言往往力不從心。在債務(wù)融資方面，雖然世界銀行等多邊金融機構會(huì )向發(fā)展中國家提供援助性貸款，然而其資金規模有限，通常供不應求；如果要利用國際資本市場(chǎng)進(jìn)行債務(wù)融資，又往往面臨信用不足和收益率過(guò)高難以承受等約束。

簡(jiǎn)言之，借助外部條件克服工程與融資約束面臨的不對稱(chēng)性，就是有錢(qián)不愁買(mǎi)不到承建工程服務(wù)，缺錢(qián)則“巧婦難為無(wú)米之炊”，因而得到融資支持往往是更為關(guān)鍵的現實(shí)約束。透徹了解上述制約以及借助外部資源難易程度差異，便不難理解中國積極參與“一帶一路”能在大規模基建領(lǐng)域較快彰顯成效的機制性原因：關(guān)鍵在于“四輪驅動(dòng)”為超越相關(guān)約束特別是融資制約提供了系統性匹配條件與閉環(huán)性解決方案。

 

“一帶一路”推進(jìn)機制的“四輪驅動(dòng)”

對多數“一帶一路”共建國家而言，中國“四輪驅動(dòng)”能力對大規模基建所需條件的系統性匹配，是“一帶一路”合作具有特殊吸引力的重要機制原因，是中國在推動(dòng)和引領(lǐng)相關(guān)合作方面能夠發(fā)揮獨特作用的根源所在。

1、“四輪驅動(dòng)”之一：參與對外工程承包

工程營(yíng)建修造是創(chuàng )造“一帶一路”大規模基建成就的直接經(jīng)濟活動(dòng)，對外承包工程是中國企業(yè)參與“一帶一路”工程建造的基本途徑，中國對外承包工程規模拓展反映了改革開(kāi)放時(shí)期中國經(jīng)濟發(fā)展以及政策調整帶來(lái)的相關(guān)能力提升。

中國在計劃經(jīng)濟時(shí)期就曾幫助一些友好國家進(jìn)行基建投資。1978年，開(kāi)始改革中國由相關(guān)行政部門(mén)實(shí)施對外基建和其他援助的體制，并著(zhù)手組建幾家部門(mén)窗口性公司，開(kāi)啟用市場(chǎng)化方式參與對外承包工程的先河。自此，中國積極開(kāi)展對外承包工程與勞務(wù)合作，并于1994年正式提出包括對外投資、承包工程和勞務(wù)合作在內的“大經(jīng)貿”戰略，多項因素綜合作用推動(dòng)中國對外承包快速增長(cháng)。

2013年中國提出“一帶一路”倡議，對外承包工程等國際經(jīng)貿合作規模快速擴大。中國對外承包工程遍及世界，覆蓋超過(guò)184個(gè)國家和地區。中國工程承包商的整體實(shí)力和在國際市場(chǎng)的競爭力快速提升，目前已躋身全球前列。中國對“一帶一路”共建國家的工程承包規模同樣經(jīng)歷了大幅增長(cháng)。不過(guò)近年同樣出現增長(cháng)相對或絕對回落調整的情況，提示“一帶一路”合作出現一些新情況新矛盾需要應對。

2、“四輪驅動(dòng)”之二：設備和材料配套

開(kāi)展“一帶一路”基建工程離不開(kāi)設備材料等資本品投入，海外工程承包中設備和材料所占比重一般在60%—70%，是海外工程承包最大的成本來(lái)源。中國擁有系統而發(fā)達的工業(yè)體系，具備為大規模基建項目提供所需設備和材料的供給配套能力。

從國際經(jīng)驗看，一國對發(fā)展中國家提供優(yōu)惠條件（如優(yōu)惠貸款）合作實(shí)施基建投資項目時(shí)，一般傾向于配套項目實(shí)施需要的本國設備和材料。中國實(shí)施這類(lèi)項目時(shí)自然也愿意從國內供給配套設備材料，相關(guān)政策對此包含鼓勵性?xún)热荨＞痛硕裕耙粠б宦贰焙献魍苿?dòng)的大規模基建承包工程合作，對釋放國內相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩壓力不無(wú)積極意義。

3、“四輪驅動(dòng)”之三：對外直接投資能力

大規模基建通常需要投入巨額資金，必要的資金供給是規劃實(shí)施大型基建項目的前置條件之一。“一帶一路”參與國大部分是中低收入國家，相當比例還是低收入國家，通常缺乏國內融資能力，外部融資也面臨較多制約，中國較強融資供給能力對推動(dòng)相關(guān)合作發(fā)揮關(guān)鍵作用。中國“一帶一路”合作采用的融資方式大體可分為兩大類(lèi)：一是對外直接投資與各類(lèi)基金提供的直接融資，二是各種金融機構通過(guò)不同類(lèi)型信貸提供的債務(wù)融資。

對外直接投資意味著(zhù)中國企業(yè)在東道國興建工廠(chǎng)、礦山、交通運輸等基礎設施和制造業(yè)產(chǎn)能項目，為此需要實(shí)施不同規模的基建工程。直接投資為東道國帶來(lái)儲蓄和外匯，有助于解決這些國家的“雙缺口”限制。中國設立了多只國際性基金對“一帶一路”各類(lèi)合作項目進(jìn)行直接投資。“一帶一路”倡議提出后，中國還出現一批地方性“一帶一路”投資基金，以股權投資為主，主要投向基礎設施領(lǐng)域。

4、“四輪驅動(dòng)”之四：信貸債務(wù)融資能力

各類(lèi)貸款債務(wù)融資是中國向“一帶一路”大規模基建提供資金支持的最重要方式。觀(guān)察相關(guān)案例可見(jiàn)，中國與“一帶一路”共建國家就特定基建項目達成合作計劃，往往包含國內特定金融機構提供貸款支持內容。即便是官方優(yōu)惠貸款也往往不是單純以資金贈與形式提供，而是與合作實(shí)施基礎設施建設項目相聯(lián)系。這些優(yōu)惠貸款本金由中國進(jìn)出口銀行在市場(chǎng)上融資，然后通常以低于中國基準利率的貸款利率貸出，利息差由中國財政補貼，對借款人有相對嚴格的選擇，往往由中方企業(yè)參與承包工程建設。

與計劃經(jīng)濟時(shí)期對外融資基本采取無(wú)償捐贈和無(wú)息貸款方式不同，改革開(kāi)放時(shí)期特別是進(jìn)入21世紀以來(lái)，中國對涉外信貸融資實(shí)施了多輪體制和政策改革調整，逐步形成近年以官方援助為引導、政策性金融機構為主力、各類(lèi)市場(chǎng)性金融主體積極參與的多元化債務(wù)融資體系，對“一帶一路”大規模基建和互聯(lián)互通合作發(fā)揮了關(guān)鍵推動(dòng)作用。

全球經(jīng)濟環(huán)境與債務(wù)風(fēng)險的影響

近年中國與共建國家的承包工程、國際貿易、債務(wù)融資規模等指標增速均出現不同程度回落，顯示在全球經(jīng)濟環(huán)境演變背景下合作機制面臨新情況。新冠疫情大流行沖擊與地緣政治關(guān)系趨于緊張，導致全球經(jīng)濟劇烈波動(dòng)與不確定性上升，增加了國際工程承包市場(chǎng)的階段性調整壓力。發(fā)展中國家經(jīng)濟復蘇困難與走勢分化，伴隨部分國家主權債務(wù)風(fēng)險上升，對原有融資合作機制提出新問(wèn)題。

歷史上發(fā)展中國家不乏主權債務(wù)風(fēng)險集中釋放經(jīng)驗。20世紀八九十年代，拉美債務(wù)危機和“重債窮國”債務(wù)危機先后發(fā)生，后經(jīng)國際合作多邊治理使得危機得以化解，到21世紀第二個(gè)十年初全球主權債務(wù)風(fēng)險整體降至當代較低水平。近年來(lái)，新一輪主權債務(wù)違約風(fēng)險再現，截至2023年8月，廣義債務(wù)違約國家數達到26個(gè)，占比12.1%。除新冠疫情沖擊外，發(fā)展中國家內外環(huán)境多重演變推動(dòng)形成新一輪主權債務(wù)風(fēng)險上升形勢。

資金融通是“一帶一路”合作重要環(huán)節，更是“四輪驅動(dòng)”機制的關(guān)鍵內容，扎實(shí)推進(jìn)未來(lái)“一帶一路”合作需適當關(guān)注債務(wù)風(fēng)險因素的影響。如果說(shuō)中國在共建國家承包工程是推進(jìn)大規模基建和互聯(lián)互通的主要抓手，債務(wù)風(fēng)險釋放對信貸融資可能提出東道國舉債空間相對收縮和新債務(wù)融資增量資源可投入基建投資比例下降兩方面問(wèn)題。

長(cháng)期看，通過(guò)國際融資合作推進(jìn)包括非洲在內的發(fā)展中國家基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展仍然任重道遠。雖然近來(lái)受到經(jīng)濟環(huán)境和債務(wù)風(fēng)險制約，中國對外投融資規模適度調減，展望未來(lái)，在對已有投融資模式完善創(chuàng )新基礎上，“一帶一路”投融資和共建合作將會(huì )迎來(lái)更加卓有成效的發(fā)展。

政策建議

“一帶一路”合作必然面臨矛盾與困難，其推進(jìn)過(guò)程不可能絕緣于國際經(jīng)濟環(huán)境演變的影響。新冠疫情的沖擊與發(fā)展中國家經(jīng)濟復蘇困難，加上近年全球主權債務(wù)風(fēng)險顯著(zhù)增長(cháng)和釋放，伴隨中國對外債務(wù)融資節奏有所放緩和承包工程規模短期調整，成為深化“一帶一路”合作面臨的新問(wèn)題。為推動(dòng)“一帶一路”合作行穩致遠，需完善創(chuàng )新投融資方式，為“四輪驅動(dòng)”機制進(jìn)一步賦能增效。政策上要重點(diǎn)強化融資各環(huán)節風(fēng)險識別防范，采取具體改進(jìn)措施提升“一帶一路”資金融通可持續性與穩健度。

具體政策建議有四：一是總結“一帶一路”合作實(shí)踐經(jīng)驗，綜合評估東道國經(jīng)濟發(fā)展與債務(wù)可持續性，適度調節大規模基建項目的合作推進(jìn)節奏，重視“小而美”的高效率項目。二是在對外工程承包領(lǐng)域基于市場(chǎng)化原則逐步增加項目融資比例，適度調減政策性融資比重。三是以投融資風(fēng)險的事前識別、事中防范、事后治理為抓手，對共建項目實(shí)施全流程風(fēng)險管控，提升“一帶一路”合作國家之間政策溝通有效性。四是在堅持科學(xué)有效治理、合理分配負擔前提下，積極參與和創(chuàng )新全球主權債務(wù)風(fēng)險的多邊治理。

盧鋒，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院經(jīng)濟學(xué)教授，校友學(xué)院發(fā)展基金講席教授，研究方向為開(kāi)放宏觀(guān)經(jīng)濟學(xué)。

潘松李江，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院博士后、助理研究員，研究方向為跨境資本流動(dòng)管理、主權債務(wù)風(fēng)險。

來(lái)源：“國際經(jīng)濟合作雜志社”微信公眾號。盧鋒、潘松李江：《“一帶一路”合作的“四輪驅動(dòng)”推進(jìn)機制》全文刊于《國際經(jīng)濟合作》2024年第2期，1—12頁(yè)。本文為縮減版，注釋從略，如需全文，請前往知網(wǎng)下載。
 

 

 


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