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《新華財經(jīng)》：姚洋——政府改革不能往前推進(jìn) 經(jīng)濟改革就難推動(dòng)

發(fā)布日期：2014-04-23 01:19    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

北大國家發(fā)展研究院20周年暨BiMBA15周年慶典于2014年4月16-21日北京舉辦。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(cháng)、教授姚洋在活動(dòng)上表示，如果政府的改革不能往前推進(jìn)，有可能經(jīng)濟改革本身比較難推動(dòng)，另一方面即使我們的經(jīng)濟改革推動(dòng)下去了，由于我們政府沒(méi)有改，改革的成果也會(huì )受到影響。

　　以下為文字實(shí)錄：

　　姚洋：首先我代表國家發(fā)展研究院歡迎各位來(lái)參加這個(gè)研討會(huì )。剛才益平也說(shuō)了，國家發(fā)展研究院中國經(jīng)濟研究中心成立20周年活動(dòng)之一，本來(lái)這個(gè)演講應該是林毅夫老師來(lái)做，但是他時(shí)間安排上出了問(wèn)題，在國外訪(fǎng)問(wèn)，所以益平讓我來(lái)開(kāi)一個(gè)場(chǎng)。今天的研討會(huì )是討論中國經(jīng)濟改革新階段。我這里想講一下自己對政府改革的看法。如果我們能實(shí)現十八屆三中全會(huì )提出的改革目標，那我們國家的經(jīng)濟制度會(huì )向前邁進(jìn)一大步，就是向著(zhù)市場(chǎng)的方向邁進(jìn)一大步。但是在十八屆三中全會(huì )報告里，沒(méi)有強調政府自身的改革。

　　我個(gè)人認為，如果政府的改革不能往前推進(jìn)，有可能經(jīng)濟改革本身比較難推動(dòng)，另一方面即使我們的經(jīng)濟改革推動(dòng)下去了，由于我們政府沒(méi)有改，改革的成果也會(huì )受到影響。為什么說(shuō)僅有經(jīng)濟改革是不夠的呢？我們從四個(gè)方面簡(jiǎn)單說(shuō)一說(shuō)，為什么我們還要進(jìn)行政府改革。

　　第一點(diǎn)，政府占據的資源還是過(guò)大。我們簡(jiǎn)單的算一筆賬，中國政府預算內收入占到GDP的22%左右，這個(gè)數聽(tīng)起來(lái)不是很大，但是如果把政府一些其他的收入，所謂全口徑收入計算，那么政府的收入會(huì )占到GDP三分之一強，就是把社保，賣(mài)地的收入等等加上，三分之一強，還在增長(cháng)。另一方面我們國有企業(yè)增加值占到GDP三分之一。僅僅這兩項，占到整個(gè)經(jīng)濟三分之二。所以政府在經(jīng)濟中占據的資源還是非常大。在這種情況下，給我們民營(yíng)企業(yè)、民間力量留下來(lái)的空間非常小。

　　第二點(diǎn)，政府的企業(yè)在市場(chǎng)中是一種非市場(chǎng)性因素，比如國有企業(yè)他們的運作很難說(shuō)是完全符合市場(chǎng)原則，特別是一些大型的壟斷企業(yè)，他們的目標還不是以贏(yíng)利為目的，另一方面政府強加了很多政策目標、社會(huì )目標，使得他們的行為扭曲了。另一方面，地方政府通過(guò)所謂的融資平臺，直接或者間接控制了大量的資源。不僅如此，由于他們的存在，我們的金融市場(chǎng)被扭曲了。比如城投債的問(wèn)題，現在有一部分學(xué)者，也有很多政府官員認為，地方政府債務(wù)改革的方向，就是發(fā)行更多的城投債，直接由市場(chǎng)來(lái)管，既然我們管不了他們，把這個(gè)任務(wù)交給市場(chǎng)，這樣做行不行？我感覺(jué)這樣做風(fēng)險太高了，畢竟這些融資平臺不是一個(gè)真正的市場(chǎng)主體。簡(jiǎn)單說(shuō)，他們會(huì )不計成本的到市場(chǎng)上融資，我們發(fā)現結果城投債答應的回報率遠遠高于市場(chǎng)上應該給的回報率，造成了很多問(wèn)題。其中一個(gè)很大的問(wèn)題，擠出了企業(yè)債，另一方面支撐了我們國家在二渠道的利率市場(chǎng)化、非正規的利率市場(chǎng)化過(guò)程中，推高了利率，實(shí)際是把中國經(jīng)濟運行推到一個(gè)高風(fēng)險的區段中。

　　第三點(diǎn)，地方政府有非常強的GDP沖動(dòng)。再加上現在杠桿？制度，通常來(lái)說(shuō)一個(gè)城市的市長(cháng)也好，書(shū)記也好，很少在一個(gè)城市能干滿(mǎn)一屆。平均而言3.7年，中位數3.2年，一半的人三年之后就走掉了。在這種情況下，他們搞經(jīng)濟建設不計成本，以前搞土地開(kāi)發(fā)，現在土地開(kāi)發(fā)潛力越來(lái)越少，國家說(shuō)缺能源，我們昨天開(kāi)會(huì )又說(shuō)是搞煤質(zhì)氣，把煤換成氣，成本極其高，這根本沒(méi)有前途。由于地方政府覺(jué)得既然中央要求我們，找替代能源，這又能拉上GDP，當然跟我們稅收制度有關(guān)，我們主要是流轉稅、增值稅，只要一開(kāi)工，一賣(mài)東西就收稅，不是一個(gè)以利潤為導向的稅收體制，造成極大的浪費，同時(shí)也造成極大的環(huán)境破壞。

　　第四點(diǎn)，政府官僚化傾向非常嚴重。事實(shí)上我們整個(gè)國家架構是在變成官僚階層自己的國家。在中央層面，上一屆政府已經(jīng)出現，這屆政府延續了。各個(gè)部委的權力越來(lái)越大，大到直接和我們改革方案相對立的地步。權力分散到各個(gè)官僚手里。最終不僅導致改革的停頓，也會(huì )導致國家體制出現巨大的問(wèn)題。

　　由于這四個(gè)方面，政府改革要再一次推動(dòng)。朱镕基在90年代推動(dòng)過(guò)一輪政府改革。那一輪主要是消減政府規模、簡(jiǎn)政放權，這次政府改革是否還是按照這個(gè)路子走，簡(jiǎn)政放權，這是遠遠不夠的。為了保證未來(lái)十年經(jīng)濟改革能順利推行，我們的政府改革應該有新的方向。如何改？國有企業(yè)改革現在是搞混合所有制，我也不是反對混合所有制，畢竟是一個(gè)進(jìn)步。但是如果混合所有制最后的結果是企業(yè)還是由政府來(lái)控制，企業(yè)的總經(jīng)理、董事長(cháng)，還是由我們國資委來(lái)任命，甚至由組織部來(lái)任命，這樣改是沒(méi)有任何意義。最重要的還是誰(shuí)來(lái)控制這個(gè)企業(yè)。

　　更重要的是剝離政府的經(jīng)濟功能。這個(gè)說(shuō)了很多次，政府該做政府的事，企業(yè)該做企業(yè)的事，為什么老剝離不了呢？可能我們要反思一下過(guò)去30年搞改革的歷程。過(guò)去30年改革成功的經(jīng)驗，就是讓地方政府競爭，參與經(jīng)濟運行，到了今天這條路子走不通了，實(shí)際上是在強化政府在經(jīng)濟中的地位，包括城投債的問(wèn)題。特別是在基礎設施、公益事業(yè)這些領(lǐng)域，能不能有更加明確的方式。所謂劃清政府的職能能動(dòng)性落到實(shí)處，我們天天這么說(shuō)，但是沒(méi)有一個(gè)抓手，能不能從基礎設施，融資開(kāi)始，不要到市場(chǎng)上融資，該政府發(fā)債就發(fā)債，最后以稅收作為擔保，而不是讓地方政府到市場(chǎng)上去發(fā)。是不是可以下一道死命令，地方政府不能再建新企業(yè)，地方政府不能再參股，包括所謂的融資平臺，直接間接的參股企業(yè)，哪怕所謂的混合所有制，把這個(gè)聯(lián)系斬斷。

　　第二方面，增強地方人大的監督功能，強化各種專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，沒(méi)有這些專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，發(fā)揮地方政府作用是非常困難的。地方人大代表現在完全是個(gè)業(yè)余的，一兩個(gè)禮拜開(kāi)會(huì )，變成專(zhuān)職的，其他時(shí)候全是業(yè)余的，根本沒(méi)有這個(gè)時(shí)間和精力，也沒(méi)這個(gè)能力去監管政府。怎么去監管呢？要靠一些專(zhuān)業(yè)委員會(huì )。

　　再一個(gè)人大代表能不能變成兼職化，每個(gè)月給他兩天的時(shí)間，由政府出工資也好，單位出工資也好，給他兩天時(shí)間行使人大代表的責任，他就會(huì )關(guān)注一些事情。

　　最終就是在最高層次上如何引進(jìn)競爭機制，我們現在解決黨內競爭，要么是殘酷的斗爭，把你扔到監獄里去，要么是大家妥協(xié)。妥協(xié)的結果就是在政府里頭有各種各樣的人，這些人未必受總理的節制？，甚至未必受總書(shū)記的節制？，在這種情況下要想讓政府運轉起來(lái)，執行總書(shū)記或者總理的意圖是非常非常困難。能不能搞內閣制？黨內最高層的競爭機制，當選了，他來(lái)組閣。至少組閣的人都能聽(tīng)總書(shū)記或者總理的，使得政府不被官僚系統所蠶食。這是非常大的問(wèn)題，我今天提出來(lái)。

　　時(shí)間原因，總結一下，十八屆三中全會(huì )經(jīng)濟改革描繪的宏圖非常宏大，非常理想，真正壓推行下去阻力非常大。我感覺(jué)政府不改革，我們要真正實(shí)現十八屆三中全會(huì )提出來(lái)的宏偉的改革目標，是有相當難度的。今天就把這個(gè)問(wèn)題提出來(lái)和大家討論。