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中國經(jīng)濟時(shí)報 王召：構建我國存款保險制度的若干建議

發(fā)布日期：2007-02-27 02:28    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

越來(lái)越多的國家已經(jīng)開(kāi)始選擇建立顯性存款保險制度。加快我國存款保險制度建設，不僅是完善我國金融安全網(wǎng)的需要，也是我國銀行體系最終走向市場(chǎng)化的需要。但是，存款保險制度并非完美無(wú)缺，完善的存款保險機構重在制度設計。

　　一、越來(lái)越多的國家選擇建立顯性存款保險制度

　　廣義上每個(gè)國家都擁有存款保險制度。即使沒(méi)有顯性的存款保險制度，當一個(gè)國家爆發(fā)大的系統性銀行危機時(shí)，政府也會(huì )采取救援措施，這實(shí)際是一種隱性的存款保險制度，而我們反復提到的存款保險則指的是一種顯性的存款保險制度。顯性存款保險、金融監管當局的審慎監管和中央銀行的最后貸款人機制已經(jīng)成為當今各國金融安全的三道重要防線(xiàn)。

　　存款保險制度有著(zhù)十分悠久的歷史。早在1829年，美國即從紐約州開(kāi)始建立存款保險機構，形成世界上最早的存款保險體系。美國早期的存款保險實(shí)踐并不成功，一些州先后建立的保險機構最后均以運營(yíng)失敗告終。直到1930年，整個(gè)美國銀行業(yè)面臨危機，國會(huì )開(kāi)始討論建立聯(lián)邦存款保險制度。從1930～1933年，美國大約有9000家銀行宣布破產(chǎn)，使得公眾紛紛對銀行失去信心，開(kāi)始擔憂(yōu)自己存款的安全性。在巨大的危機壓力下，美國于1934年成立聯(lián)邦存款保險公司，正式確立聯(lián)邦意義上的存款保險制度。

　　存款保險的發(fā)展在世界各國經(jīng)歷了一個(gè)由慢而快的過(guò)程。聯(lián)邦存款保險公司成立之后的近30年時(shí)間內，沒(méi)有哪個(gè)國家效法美國建立全國性的存款保險制度。直到60年代，世界上才有9個(gè)國家建立了存款保險制度。而從80年代開(kāi)始，存款保險制度進(jìn)入高速發(fā)展期，一是因為1994年歐盟將存款保險制度作為新創(chuàng )立的單一市場(chǎng)的一個(gè)基本要求，二是因為越來(lái)越多的發(fā)展中國家和地區選擇建立存款保險制度。截至2003年，全球已經(jīng)有88個(gè)國家建立存款保險制度，這個(gè)數字大約是1984年的四倍。其中，30個(gè)屬于高收入國家，17個(gè)屬于中高收入國家，30個(gè)屬于中低收入國家，10個(gè)屬于低收入國家(見(jiàn)表1)。而且，存款保險制度與一個(gè)國家收入水平高低有很大關(guān)系，只有16.39%的低收入國家采用這一制度，而60.71%的中高收入國家和75%的高收入國家也采用了這一制度。無(wú)論怎樣，存款保險制度已經(jīng)成為當今各國維護金融體系安全的重要手段。

　　二、設計良好的存款保險制度有助于維護金融穩定和市場(chǎng)秩序

　　選擇存款保險制度的國家數量越來(lái)越多，這使得我們不得不認真思考它究竟會(huì )給金融體系和經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)哪些影響，以及中國是否需要選擇或者在什么時(shí)候構建存款保險體系。

　　1.存款保險制度有利于保護存款人利益，提高銀行業(yè)的信譽(yù)。所謂存款保險是指當參保的銀行業(yè)金融機構經(jīng)營(yíng)難以維持時(shí)，為了保護存款人利益以及穩定金融體系而設立保險基金，代替存款機構向存款人支付法定金額的保險金。就大額儲戶(hù)而言，他們很可能具備一定的知識和手段去了解自己的存款銀行；而對小額儲戶(hù)來(lái)講，他們往往沒(méi)有能力對一個(gè)銀行的信譽(yù)、實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行較為全面的了解。小額存款賬戶(hù)數量眾多，雖然每個(gè)賬戶(hù)資金有限，卻可能是儲戶(hù)的終生積蓄。各國首先考慮小額儲戶(hù)的存款保險制度設計，目的即在于最大限度保護存款人的利益，提高存款人對銀行的信任度(見(jiàn)表1)。

　　2.存款保險制度有助于避免銀行擠兌，實(shí)現金融體系穩定。從存款人角度出發(fā)，由于信息不對稱(chēng)，如果一個(gè)銀行破產(chǎn)了，儲戶(hù)不僅會(huì )擔心這家經(jīng)營(yíng)不善的銀行，而且也會(huì )擔心其他事實(shí)上運行健康的銀行。特別是當宏觀(guān)經(jīng)濟大環(huán)境出現問(wèn)題時(shí)，就可能釀成大規模的擠兌風(fēng)潮，存款保險至少可以在一定程度上緩解上述困境。從銀行角度出發(fā)，當儲戶(hù)突發(fā)性提走大量現金時(shí)，銀行往往很難在極短的時(shí)間籌集足夠資金，只得將其長(cháng)期資產(chǎn)變現或停止正常的貸款活動(dòng)。如果存款保險機構能夠及時(shí)提供流動(dòng)性，銀行就有可能避免不必要的損失甚至是倒閉的風(fēng)險。

　　3.存款保險制度有助于完善市場(chǎng)退出機制，實(shí)現銀行的公平競爭。首先，雖然同樣具有維護金融體系穩定的功能，但是在處理金融機構市場(chǎng)退出問(wèn)題上，存款保險的作用方式并不等同于最后貸款人。最后貸款人機制的資金主要來(lái)源于央行的再貸款，而存款保險資金則來(lái)源于投保機構交納的保費。與此同時(shí)，最后貸款人機制在履行的過(guò)程中涉及與多個(gè)政府部門(mén)的溝通，并不需要獨立、專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)處理問(wèn)題銀行，屬于個(gè)案處理范疇；而存款保險制度事先就已經(jīng)對保險范圍和救助程序等基本要素以合同形式予以明確，并且借助專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化的手段來(lái)處理問(wèn)題。也就是說(shuō)，沒(méi)有設計良好的存款保險制度，就很難形成完善的市場(chǎng)退出機制。其次，存款保險制度也消除了儲戶(hù)對中小銀行的歧視，使各類(lèi)銀行能夠在同一條起跑線(xiàn)上開(kāi)展競爭。無(wú)論儲戶(hù)把錢(qián)放在大銀行還是中小銀行，存款保險機制都為它們提供了相同程度的保護，這使得銀行經(jīng)營(yíng)效益的好壞主要決定于其自身服務(wù)質(zhì)量，而不在于其規模大小。換句話(huà)說(shuō)，存款保險制度有利于中小銀行增強自身實(shí)力，打破大銀行的壟斷格局。

　　4.存款保險制度有助于強化金融監管，減輕監管機構和公眾的負擔。按照職能劃分，各國存款保險可分為單一職能和復合職能兩類(lèi)。所謂單一職能是指存款保險機構只有籌措資金分散存款風(fēng)險的職能，而復合職能則是指除了具有分散存款風(fēng)險的職能之外，還兼具金融監管職能。就復合職能的存款保險機構而言，通過(guò)對投保銀行業(yè)金融機構的日常監督檢查，一旦發(fā)現他們從事風(fēng)險較大的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者非法業(yè)務(wù)，存款保險機構就可以對其進(jìn)行風(fēng)險提示或者勒令整改，使得銀行監管網(wǎng)絡(luò )更為嚴密。

　　三、存款保險制度也會(huì )存在各類(lèi)問(wèn)題

　　存款保險制度并非十全十美。盡管運行良好的存款保險制度能夠給一個(gè)國家帶來(lái)種種便利，但是也必須正視其消極影響。以美國為例，在建立聯(lián)邦存款保險制度的最初40年中，幾乎沒(méi)有大的金融機構發(fā)生倒閉，存款保險仿佛已經(jīng)成為阻礙銀行危機的低成本良方。但是，20世紀80年代美國聯(lián)邦儲蓄貸款公司的破產(chǎn)卻打破了這種幻想，使得世界各國不得不對存款保險制度進(jìn)行反思，找出其中存在的問(wèn)題，以便更好地發(fā)揮它們在金融安全網(wǎng)中的作用。

　　為了從實(shí)證上尋找存款保險制度和銀行體系穩定之間的關(guān)系，經(jīng)濟學(xué)家們大量借助計量經(jīng)濟學(xué)方法，并從中發(fā)現兩類(lèi)事實(shí)：一是存款保險體系的設計特征能夠影響銀行系統的脆弱性和市場(chǎng)紀律，二是制度環(huán)境的優(yōu)劣對存款保險制度的成敗至關(guān)重要。制度環(huán)境的缺陷不僅會(huì )對存款保險制度的設計起破壞作用，甚至還會(huì )阻礙一國的金融發(fā)展。相反，一個(gè)國家的收入水平越高、制度環(huán)境越完美，就越容易把存款保險制度設計好，使之發(fā)揮更大效用。總而言之，存款保險制度設計不當或者制度環(huán)境缺陷都會(huì )引發(fā)一系列問(wèn)題，包括道德風(fēng)險、逆向選擇以及委托-代理等諸多問(wèn)題。

　　首先，存款保險制度容易誘發(fā)銀行和公眾的道德風(fēng)險。對銀行來(lái)說(shuō)，由于存款保險機構會(huì )為經(jīng)營(yíng)失敗承擔責任，最終給予存款者以補償，因此金融機構就會(huì )產(chǎn)生從事高風(fēng)險經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的沖動(dòng)，而且只會(huì )享受這一活動(dòng)的高收益卻不必擔心背后的危害性。對公眾來(lái)說(shuō)，存款保險可能使他們失去關(guān)心銀行業(yè)績(jì)和安全性的興趣，甚至使資不抵債的銀行也能夠繼續吸收存款，從而使金融市場(chǎng)的效率總體下降。

　　第二，當金融機構可以選擇自愿參加存款保險體系并且費率統一時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生逆向選擇行為。經(jīng)營(yíng)狀況良好的銀行感覺(jué)他們沒(méi)有必要參加存款保險，而經(jīng)營(yíng)不善的銀行卻感覺(jué)到存款保險極富吸引力。最后，存款保險體系只剩下劣質(zhì)銀行，直接對存款保險制度的可持續性構成威脅。

　　第三，當存款保險機構的責任和義務(wù)沒(méi)有明確規定，并且缺乏相應的外部監督時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生委托-代理問(wèn)題。存款保險制度廣泛聯(lián)系納稅人和存款人、存款保險機構以及投保銀行等多方利益，其中存款保險機構既是管理者也是代理人，完全可能將自身利益置于納稅人和存款人之上，既不愿意對投保銀行嚴密考察，也不愿及時(shí)關(guān)閉其中沒(méi)有清償能力者，并且最終把成本轉嫁到納稅人或存款人身上。

　　因此，當我國考慮建立存款保險機構的時(shí)候，務(wù)必要在包括完善銀行監管在內的制度環(huán)境建設上下功夫，務(wù)必要在慎重選擇存款保險體系的各類(lèi)設計參數上下功夫。事實(shí)上，很多國家都在不斷地改進(jìn)自己的存款保險制度(見(jiàn)五版表1)，去偽存真。

　　四、建立我國存款保險制度仍有許多障礙有待克服

　　1.我國建立存款保險制度已是大勢所趨

　　建立存款保險制度是深化經(jīng)濟體制改革的需要。在2006年發(fā)布的“十一五”規劃綱要第三十三章第四節中，已經(jīng)明確提出要“規范金融機構市場(chǎng)退出機制，建立相應的存款保險、投資者保護和保險保障制度”；2007年，按照全國金融工作會(huì )議的有關(guān)精神，加快建立存款保險制度已被納入議事日程。這充分表明我國政府下決心從全額承保的隱性存款保險制度中走出來(lái)。有證據表明，20世紀末期以來(lái)，在處理各類(lèi)問(wèn)題金融機構的退出過(guò)程中，我國實(shí)際存在以政府信用為擔保、以人民銀行再貸款為主要支撐的隱性存款保險制度，這既不利于提高公眾對金融的信心，也不利于金融機構實(shí)現公平競爭，而且還會(huì )對正常的銀行退出機制起阻礙作用。

　　建立存款保險制度同時(shí)也是與國際慣例接軌的需要。首先，前文已經(jīng)提及，越來(lái)越多的國家已經(jīng)選擇建立存款保險機構，并且將其視為金融安全網(wǎng)的三大組成部分之一。其次，一些十分重要的經(jīng)濟實(shí)體和國際組織已經(jīng)就建立或者如何建立存款保險制度提出自己的主張。1995年7月，歐盟開(kāi)始實(shí)施《存款保險方案指令》，要求所有成員國向有資格的存款人提供存款保險；2001年9月，國際清算銀行發(fā)布《建立有效存款保險制度指引》最終稿，為考慮建立或者修改現有存款保險制度的國家提供了一個(gè)基本框架；2003年，國際貨幣基金組織通過(guò)對各國實(shí)踐的調研和總結，提出了《存款保險制度最優(yōu)實(shí)踐原則》，已經(jīng)成為評估或者設計存款保險制度的參考標準。再次，越來(lái)越多的金融機構涌入我國開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在國際上，這些分支機構通常是由所在國提供存款保險，但是我們還缺乏這樣的制度，繼續僅對國內銀行實(shí)行隱性保險，顯然有失公平。

　　我國銀行業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入全面深化和推進(jìn)階段，不但對問(wèn)題國有銀行進(jìn)行了財務(wù)重組，而且也推行了以完善銀行公司治理為核心的深層次改革；不但涉及各類(lèi)商業(yè)銀行，而且也涉及農村信用社和郵政儲蓄。特別是工、中、建、交四家大型銀行海外成功上市以后，它們更加需要一個(gè)完備的市場(chǎng)化環(huán)境，更加需要一個(gè)完善的金融安全網(wǎng)，存款保險遲早要納入議事日程。

　　2.建立存款保險機構的同時(shí)也需要不斷完善配套法規制度

　　建立存款保險制度是一項系統工程，需要具備很多條件，涉及監管當局的監管能力、銀行的管理水平、法律制度基礎、經(jīng)濟的市場(chǎng)化程度以及政府的干預程度諸多方面。建立存款保險制度不該是一勞永逸，否則很難避免道德風(fēng)險等一系列問(wèn)題的產(chǎn)生，不但不利于經(jīng)濟發(fā)展，而且還會(huì )威脅金融安全。

　　首先，我國在法律制度環(huán)境上仍有缺陷。目前，我國用于金融機構處理的法律法規主要包括《公司法》、《破產(chǎn)法》、《金融機構管理規定》以及《金融機構撤銷(xiāo)條例》等。然而，《公司法》和《破產(chǎn)法》沒(méi)有考慮金融機構的特殊性，很難在金融機構破產(chǎn)方面派上用場(chǎng)。《金融機構管理規定》和《金融機構撤銷(xiāo)條例》僅僅作了原則性規定，應用于實(shí)際工作中還有待細化。與此同時(shí)，我國也缺乏權威的銀行評估機構和識別量化銀行風(fēng)險的技術(shù)。評估機構能夠對銀行的資產(chǎn)變化、支付能力、信用狀況進(jìn)行合理的評價(jià)，通過(guò)向社會(huì )公布投保銀行的信用等級，不但有利于存款人合理選擇銀行，而且也有利于存款保險機構針對不同銀行評級制定不同費率，很大程度避免了金融機構因過(guò)分追求收益、忽略風(fēng)險控制而帶來(lái)的道德風(fēng)險問(wèn)題。

　　其次，經(jīng)營(yíng)主體的內控機制和監管主體的監管水平也需要不斷改進(jìn)。作為經(jīng)營(yíng)主體而言，銀行業(yè)金融機構還要繼續完善公司治理和內控機制建設，從根本上消除不良貸款產(chǎn)生的機制體制因素；創(chuàng )新和拓寬銀行資本金的補充機制，解決銀行業(yè)金融機構資本充足率較低、風(fēng)險較高的問(wèn)題；進(jìn)一步加快中小金融機構風(fēng)險處置，多方位打通市場(chǎng)退出機制。作為監管主體而言，需要進(jìn)一步提高監管隊伍的總體素質(zhì)，努力實(shí)現監管手段的科學(xué)化，以賦予銀行監管部門(mén)相關(guān)調查權為契機，不斷提高監管工作的深度和效率。適應變化了的金融市場(chǎng)格局，消滅銀行、證券、保險和外匯監管協(xié)調機制上存在的空白和交叉。

　　3.建立存款保險機構的同時(shí)還需要加快籌集必要的存款保險基金

　　存款保險費的收取有兩種方式：一種方式是存款保險機構事前并不向投保銀行征收保險費，直到保險事件發(fā)生后才按比例向各投保機構征收。這種方式延遲了收取保費的時(shí)間，減少了道德風(fēng)險的發(fā)生。但是沒(méi)有保險基金很難取信于存款者，倒閉銀行的保費交納也是一個(gè)難題。因此，世界上更多的存款保險體系還是偏好事前收取保費模式，并且通過(guò)保險基金對發(fā)生事故的銀行進(jìn)行賠償。

　　存款保險基金需要經(jīng)過(guò)長(cháng)期積累才能達到一定規模，具備賠付能力。以美國聯(lián)邦存款保險公司為例，它要求保險基金的儲備率達到1.25%的水平，即基金的規模要占到投保存款總量的1.25%。由于存款保險基金規模龐大，僅僅依賴(lài)銀行保費收入遠遠不能滿(mǎn)足要求，需要國家財政適度出資來(lái)解決這一負擔。

　　保險基金的積累除了主要依賴(lài)參保銀行自身之外，特別是在啟動(dòng)階段，也可以部分從中央銀行的法定準備金中劃轉。從政策目標上講，存款保險制度、法定存款準備金和中央銀行再貸款都有化解銀行風(fēng)險的作用，只不過(guò)存款保險制度是將銀行的風(fēng)險首先在機構之間進(jìn)行分散，而不是通過(guò)中央銀行再貸款解決，并最終由中央銀行和政府負擔。因此，適當降低央行存款準備金率并將其轉化為存款保險費是現實(shí)可行的。從對宏觀(guān)經(jīng)濟的影響看，維持央行存款準備金率不變，同時(shí)要求投保銀行按照一定費率交納保費，就會(huì )對經(jīng)濟產(chǎn)生緊縮效應。所以，適當降低央行存款準備金率并將其轉化為存款保險費也是十分必要的。除此之外，考慮到2006年末外匯儲備已經(jīng)突破10000億美元、規模明顯過(guò)大的事實(shí)，也可以劃轉部分外匯儲備作為保險基金。

　　總而言之，由于制度環(huán)境完善和保險基金的積累都是一項長(cháng)期工作，如果我們不能未雨綢繆，從現在即著(zhù)手相關(guān)準備工作，就會(huì )錯過(guò)存款保險制度建立的最佳時(shí)機，不利于我國縝密而科學(xué)的金融安全網(wǎng)的構建。

　　五、正確選擇和設計我國存款保險制度的運行參數

　　1.強制加入和浮動(dòng)費率應成為我國存款保險制度的重要特征

　　我國存款保險制度需要采取強制加入模式。存款保險制度的最終目的在于保持所有存款機構的穩健經(jīng)營(yíng)，而不是僅僅針對特定存款機構提供保護。只要符合加入存款保險機構的基本條件，無(wú)論是國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行還是農村信用合作社，都必須強制性加入。否則，經(jīng)營(yíng)穩健的銀行就會(huì )選擇退出保險體系，只有脆弱的銀行留在體系內部。當然，在我國存款保險制度建立之初，加入體系的銀行必須遵循寧缺勿濫原則，成熟一個(gè)加入一個(gè)。我國相當一部分存款機構防范化解金融風(fēng)險的能力十分有限，破產(chǎn)在即。如果不加區分令其加入保險體系，只會(huì )增加投保銀行的賠償負擔。

　　存款保險機構應當根據銀行的風(fēng)險大小征收保費。各國存款保險制度的發(fā)展表明，從固定費率轉為差別費率已經(jīng)是大勢所趨。截至2003年，包括美國在內的6個(gè)高收入國家和地區、匈牙利在內的3個(gè)中高收入國家和土耳其在內的11個(gè)中低收入國家已經(jīng)采用風(fēng)險調整的費率，大約占所有實(shí)行存款保險制度國家數量的23%(見(jiàn)表2)。以美國為例，1991年《聯(lián)邦存款保險公司改善法》出臺之前，美國在長(cháng)達57年的時(shí)間內實(shí)行固定費率，轉變?yōu)椴顒e費率以后，市場(chǎng)約束得以強化，銀行道德風(fēng)險明顯下降。目前，聯(lián)邦存款保險公司主要參照銀行的資本充足率和監管評級來(lái)確定費率標準。銀行的資本越充足，CAMEL評級越好，其風(fēng)險就越小，相應交納的費率就越低。對于我國來(lái)說(shuō)，資本充足率監管已經(jīng)深入人心，完全有能力參照美國經(jīng)驗來(lái)制定不同存款機構的費率。費率高低除了可以與資本充足率和監管評級掛鉤之外，還可以與保險限額掛鉤：限額越高，道德風(fēng)險就會(huì )越強烈，費率收取就應更高。

　　2.保險限額可以高于國際通行水平，并且隨經(jīng)濟變化而調整

　　絕大多數國家的存款保險制度都對存款實(shí)行部分保險，有利于防范道德風(fēng)險。但對于投保銀行的保險限額究竟該是多大，理論界并沒(méi)有形成一致共識。實(shí)踐表明，由于信息不對稱(chēng)，當一個(gè)國家發(fā)生銀行危機時(shí)，小額儲戶(hù)往往會(huì )成為擠兌風(fēng)潮的主體。因此，我國存款保險制度必須首先保護小額儲戶(hù)的利益，保證較高的存款賬戶(hù)覆蓋率。一般認為，我國銀行保險限額的范圍應當處于國際平均水平之上，這主要與我國居民投資渠道單一、儲蓄率偏高有關(guān)。2005年，我國人均GDP為13985元。按照保險限額是人均GDP3倍的平均水平(國際貨幣基金組織推薦的保險限額是人均GDP的1～2倍)，我國的保費限額應不低于4萬(wàn)元。同時(shí)，我國居民儲蓄賬戶(hù)數量眾多，大部分賬戶(hù)的存款數量均在10萬(wàn)元以下，擁有10萬(wàn)元以上賬戶(hù)的居民，很可能具備對存款機構風(fēng)險大小的判斷能力。所以，我國存款保險限額也不應超過(guò)10萬(wàn)元。

　　存款保險的限額不應一成不變，可以隨著(zhù)變化了的經(jīng)濟形勢進(jìn)行調整。當經(jīng)濟中發(fā)生通貨膨脹(緊縮)時(shí)，為了保證保險限額的實(shí)際值不發(fā)生變化，其名義值就要隨之調整。例如，1980年美國存款保險限額為10萬(wàn)美元，雖然2000年仍然為10萬(wàn)美元，但后者的實(shí)際價(jià)值卻縮水到1980年的44%，保險限額長(cháng)期維持不變顯然是有問(wèn)題的。此外，國家的經(jīng)濟發(fā)展將帶來(lái)人均收入水平的上升，金融市場(chǎng)的發(fā)展也會(huì )改變居民投資渠道的單一模式，這些變化無(wú)不要求承保額度作出調整。

　　3.存款保險機構可以在監管部門(mén)授權下對銀行進(jìn)行核查

　　我國存款保險機構是否應當擁有監管權，這是一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。從世界范圍來(lái)看，有的國家存款保險機構權利比較廣泛，不但可以對投保銀行實(shí)施監管，而且還可以對倒閉機構進(jìn)行處置。而有的國家存款保險機構職能則相對單一，僅僅具有支付職能。即便如此，后者也可以在授權下核查銀行的存款信息以及是否已經(jīng)交納相關(guān)費用，確保能夠及時(shí)有效地對投保存款進(jìn)行支付。

　　存款保險機構是否擁有監管權取決于銀行監管當局的職責范圍以及金融市場(chǎng)發(fā)育情況。就我國存款保險機構設置而言，其職責范圍應該強調對銀行業(yè)金融機構的知情權，而不是對它們監管權。一方面，2003年以后，銀監會(huì )成為我國銀行監管的主體。如果賦予新成立的存款保險機構監管權，由于對銀行實(shí)行重復監管，不但可能造成監管資源的浪費，而且也會(huì )給被監管機構造成很大負擔。此外，政出多門(mén)還會(huì )嚴重影響監管部門(mén)執法的權威性和嚴肅性。另一方面，如果存款保險機構不掌握投保銀行的任何信息，就很難避免銀行出現道德風(fēng)險，也很難作出危機時(shí)是否救助銀行的判斷，進(jìn)而達到保護存款人利益、維護銀行穩定的政策目標。總而言之，存款保險機構必須擁有對投保銀行的知情權，而這種知情權是通過(guò)存款保險機構和監管機構之間的協(xié)調溝通機制實(shí)現的。存款保險機構不但有權從監管機構那里免費獲得銀行監管信息，而且為了獲得監管機構并不掌握的信息，可以在監管機構授權下對銀行進(jìn)行核查。

　　4.政府性質(zhì)存款保險機構優(yōu)于私人性質(zhì)存款保險公司

　　世界各國存款保險機構的屬性主要包括三種類(lèi)型，即政府組織、私有化組織以及官方與私人的混合體。建立政府類(lèi)型的存款保險制度的好處在于，政府可以通過(guò)征稅為存款保險機構提供財力保障，可以通過(guò)國家信用后盾為存款保險提供信心保障，可以通過(guò)國家權威在獲取信息、監督受保機構方面為存款保險機構提供制度便利。建立私有類(lèi)型的存款保險制度好處在于，選擇保險對象更為嚴格，真正做到靈活監視和控制受保機構的風(fēng)險，迅速阻止受保機構可能的過(guò)度冒險行為，同時(shí)由于彼此之間存在競爭，使運轉效率大為提高。但是，存款保險不同于商業(yè)保險，銀行風(fēng)險具有巨災性、擴散性和系統性等特點(diǎn)，私有類(lèi)型的存款保險機構面臨著(zhù)可保性條件不充足、難于在競爭性環(huán)境下實(shí)現存款保險的公平定價(jià)等困惑，更為致命的是，這類(lèi)機構也不利于增強公眾對存款保險的信心。因此在實(shí)踐中，只有少數國家采用私有性質(zhì)的存款保險機構，而且這些私有性質(zhì)的存款保險機構一般也是在政府控制下運作，與政府類(lèi)型的存款保險機構并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。美國的存款保險機構雖然直譯為存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation)，但是其官方網(wǎng)站(www.fdic.gov)的后綴“gov”卻明確說(shuō)明了它的政府屬性。未來(lái)我國銀行體系將經(jīng)歷由國家提供隱性保險走向徹底的顯性保險的轉變，如果這一顯性保險制度無(wú)法為存款人提供強有力的信心保障，將不利于大型商業(yè)銀行徹底走向市場(chǎng)化，將不利于中小金融機構的風(fēng)險處置。因此，我國存款保險機構在成立之初應當定位于嚴格的政府機構。另外從世界各國的經(jīng)驗來(lái)看，金融業(yè)越發(fā)達的國家，存款保險機構與中央銀行和監管機構分離的趨勢就越強，而且各國存款保險機構獨立性的趨勢正在不斷增強。有鑒于此，我國未來(lái)建立的存款保險機構應以國務(wù)院直接管轄為宜。

　　5.建立存款保險制度也迫切需要配套改革

　　在我國籌備建立存款保險制度的過(guò)程中，必須加強制度環(huán)境建設等配套改革，為充分發(fā)揮存款保險制度的優(yōu)勢創(chuàng )造有利條件。這其中既包括法制和信息披露機制的完善，也包括監管制度和銀行公司治理的完善。

　　第一，要完善法律制度環(huán)境建設。一方面，應抓緊制定和出臺《存款保險法》。通過(guò)法律規范的形式，明確銀行破產(chǎn)的清算原則、債務(wù)的償還辦法以及存款的保護范圍，做到依法辦事，防止當事人之間相互推諉。另一方面，也要在時(shí)機成熟時(shí)促進(jìn)《公司法》和《破產(chǎn)法》的完善，使其在金融機構破產(chǎn)方面更具針對性。第二，要加強我國商業(yè)銀行的信息披露。許多銀行的會(huì )計和審計信息嚴重失真，廣度和深度遠遠不夠，涉及內控信息的披露就更加有限。因此，將來(lái)除非涉及國家機密或者商業(yè)秘密，一律實(shí)行信息強制披露制度，嚴厲打擊造假信息責任人。第三，要進(jìn)一步提高我國銀行監管的質(zhì)量。在建立存款保險機制之前，營(yíng)造良好的監管環(huán)境十分重要。通過(guò)控制銀行的高風(fēng)險投資，可以抵消由道德風(fēng)險帶來(lái)的不良后果。當前，銀行監管部門(mén)既要注意強化資本金監管，督促銀行業(yè)金融機構審慎經(jīng)營(yíng)、科學(xué)發(fā)展，又要發(fā)展與業(yè)務(wù)創(chuàng )新相適應的風(fēng)險管控手段，幫助銀行業(yè)金融機構在風(fēng)險可控前提下全面提高自身效益。第四，要切實(shí)改善銀行的公司治理。本質(zhì)上講，如果銀行缺乏明晰的產(chǎn)權結構、完善的公司治理，任何形式的存款保險制度都很難杜絕銀行風(fēng)險和危機。

　　(作者單位：北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心宏觀(guān)組)