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什么是土地制度改革的成都經(jīng)驗？

發(fā)布日期：2009-08-21 02:56    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

什么是土地制度改革的成都經(jīng)驗？

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組

　　成都市是國務(wù)院批準的統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2003年以來(lái)，成都在科學(xué)發(fā)展、城鄉統籌的綱領(lǐng)下，進(jìn)行了多方面的改革探索，逆轉城鄉收入差距擴大的趨勢，引起了廣泛的關(guān)注。為了研究成都的實(shí)踐經(jīng)驗，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院組成綜合課題組，在系統調查的基礎上，完成了題為《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎》的綜合報告與九份專(zhuān)題報告。本項研究發(fā)現：成都統籌城鄉的經(jīng)濟基礎，是主動(dòng)調整土地政策、改革征地制度，適當增加農民和農村分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地收益的份額。成都的改革可以概括為：增加現存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權為基礎，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準備條件。

一、 引言

　　城市化、工業(yè)化導致資源的積聚與集中，促進(jìn)分工與經(jīng)濟效率的提高，刺激投資和消費的活躍，因而是經(jīng)濟增長(cháng)的強大動(dòng)力。在此過(guò)程中，非農業(yè)用途土地的市值急劇上升，成為城市化、工業(yè)化巨大投資的資本來(lái)源。

　　但是，我國現行的土地制度使農民和農村很少分享城市化工業(yè)化帶來(lái)的土地增值，既阻礙農民增收的步伐，又激化城鄉矛盾。同時(shí)，現存征地制度還導致土地資源配置的低效率，產(chǎn)生日益高昂的土地執法成本。怎樣全盤(pán)考慮、兼顧各方利益，有序調整土地政策、改革征地制度，是黨的十七屆三中全會(huì )已經(jīng)提上決策日程的重大任務(wù)。

　　在地方層次，改革征地制度還面臨更現實(shí)的約束。這是因為，土地增值收益是維持行政運行的地方財政基礎。如何在這個(gè)現實(shí)約束條件下啟動(dòng)征地制度改革、調整城鄉收入分配關(guān)系，夯實(shí)內需的基礎，是一個(gè)難度極大的挑戰。對于中國這樣一個(gè)大國，沒(méi)有地方的積極響應和落實(shí)，中央的正確方針難以普遍見(jiàn)效。

　　以上背景，使成都的經(jīng)驗具有全局價(jià)值。成都自2003年以來(lái)，在施政過(guò)程中運用地方性政策，特別是在綜合改革試驗的框架內，探索改變土地收益的傳統分配機制，適當提高農民和農村在土地增值中的份額，為收窄城鄉收入差距奠定基礎。成都經(jīng)驗表明，統籌城鄉不僅不會(huì )妨礙或延緩城市化和工業(yè)化，而且可以有力地推動(dòng)城市化和工業(yè)化的健康發(fā)展。關(guān)鍵是要在加大地方財政對農村和農民轉移支付的同時(shí)，利用城市化加速的機遇，釋放級差土地收入的巨大能量，把本來(lái)屬于農民的財產(chǎn)權利和收入真正還給農民，經(jīng)由土地合法流轉，形成農民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局。

二、 增加征地制度的彈性

　　成都的改革首先是在現行征地制的框架內啟動(dòng)變革。成都通過(guò)貫徹“占補平衡”政策，根據土地利用的全域總體規劃，對農村的田、水、路、 林、溝、渠、村實(shí)行綜合國土整治，增加可利用土地面積和有效耕地面積，并獲取來(lái)自城市的平均每畝2.5萬(wàn)元的占補平衡費。這等于是將土地的綜合整治作為城鄉統籌的工作平臺，使那些遠離中心城區的偏遠農村地區，也可以得到一筆當地根本無(wú)從籌措的建設新農村的資本，既增加了耕地存量和農民收入的流量，又顯著(zhù)改變了一批村莊的面貌。

　　在土地整治中，村莊整治的更高價(jià)值被發(fā)現出來(lái)。經(jīng)由宅基地和其他農村建設用地整治節約出來(lái)的建設用地指標，通過(guò)“城鄉建設用地增減掛鉤”項目，可置換到遠高于“占補平衡費”的收入。2006-2008年間，成都共實(shí)施了15個(gè)掛鉤項目，節約出來(lái)的農村建設用地指標每畝平均收入達15萬(wàn)元，從而可以實(shí)現土地更為集約利用的高水平國土整治。據統計，全市可增加后備建設用地達65萬(wàn)畝，相當于年占征用耕地數量的十幾倍。這說(shuō)明，在征地制度之內也具有增加農民和農村收入的巨大潛力。

　　本報告認為，無(wú)論是土地整治還是村莊整治，都是在現行土地制度框架內發(fā)生的，是為征地服務(wù)并取決于征地總規模。但是，這些做法增加了傳統征地制的彈性。首先，原來(lái)的國家征地沒(méi)有商量和選擇的余地，靠國家行政力強制執行，而土地整治與村莊整治，如果條件不優(yōu)惠，就不能吸引農民和村莊參加；其次，農民和農村通過(guò)新增土地指標的交換，在不減少農村土地數量的條件下，可分享小部分城市地價(jià)，改善了原征地制的分配特性。

三、 探索非征地框架下的城市與工業(yè)建設

　　像很多城市化、工業(yè)化急速發(fā)展的地方一樣，成都也出現了很多未經(jīng)征地、在農村集體土地上發(fā)展城市與工業(yè)項目的事例。如何處理這些自發(fā)的“法外現象”？是聽(tīng)之任之，或屢禁不止？還是仔細甄別、區別對待，從“無(wú)序”中仔細尋找秩序重建的因素，把某些法外的合理行為主動(dòng)納入法內？讓我們來(lái)看幾個(gè)案例。

　　案例1、集體土地上的民營(yíng)工業(yè)園。地處青羊區和雙流縣的蛟龍工業(yè)港，是建立在集體土地上的一個(gè)總面積達5平方公里的民營(yíng)工業(yè)園。其基本模式是由工業(yè)園向農民集體承租土地，投資建設標準工業(yè)廠(chǎng)房后,再出租給中小企業(yè)。由于每月付一些租金就可以用廠(chǎng)房，蛟龍模式受大批中小企業(yè)的歡迎。至2009年初，該園區已引入500多家中小企業(yè)，提供了10萬(wàn)就業(yè)機會(huì )，年稅收超過(guò)1億元。另一方面，被占地的農民并不像在征地制下永久失去土地的所有權，而是以年租或入股的形式，長(cháng)期分享土地未來(lái)的增值。由于各方接受蛟龍模式，當地政府順勢而為，主動(dòng)調整了規劃，要求園區補辦相關(guān)手續，基本完成了工業(yè)園的合法化。

　　案例2、集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房。距成都市區車(chē)程30分鐘的郫縣三道堰鎮，是成都的水源鎮，不能發(fā)展工業(yè)。在缺乏財政投入與征地指標的情況下，當地自發(fā)形成了由本地居民出地、外來(lái)戶(hù)出資，合蓋三、四層小樓，然后分享樓層的“開(kāi)發(fā)模式”。鎮政府提供規劃、協(xié)調、頒證等服務(wù)，以抽取“市鎮基礎設施配套費”來(lái)搞基礎設施，走出一條“建房興鎮”之路，整個(gè)小鎮面貌煥然一新。但是，這些房產(chǎn)的土地使用權證，沒(méi)有哪個(gè)政府機關(guān)頒發(fā)，隱含著(zhù)極高的制度風(fēng)險。

　　案例3、災后聯(lián)建。成都的災后重建面臨巨大的資金缺口。按照胡總書(shū)記關(guān)于“以城鄉統籌的思路推進(jìn)災后重建”的指示，成都市出臺了一系列地方政策，其中包括“城鄉聯(lián)建”，即讓災區以外的個(gè)人或法人機構，通過(guò)在災區投資開(kāi)發(fā)有關(guān)商業(yè)性項目，幫助受災農戶(hù)重建家園。直白的觀(guān)察，就是受災農戶(hù)以部分宅基地的使用權換得聯(lián)建方的建房資金；而外來(lái)投資方則在換得的土地上，按規劃興建有商業(yè)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)項目。地方政府在聯(lián)建中，出臺政策并提供規劃、建筑質(zhì)量把關(guān)、頒證等服務(wù)，免取一切稅費，促進(jìn)了災區重建的加快進(jìn)行。對于沒(méi)有投資潛力的災區，成都則擴大上述“掛鉤”的半徑，以災區重建新增的農村建設用地指標，向靠近中心城區的地方以每畝15-20萬(wàn)元的水平交換重建資金。成都市國土部門(mén)甚至完成如下構思：讓類(lèi)似三道堰的“商品房”房主，補交一筆款項來(lái)交換災區新增建設用地指標，完成俗稱(chēng)“小產(chǎn)權房”的有條件合法化。

　　案例4、集體土地入市，招、拍、掛。成都市錦江區開(kāi)創(chuàng )了集體建設用地直接入市，經(jīng)招、拍、掛把農村集體建設用地流轉給非集體成員用于商業(yè)用途的先河。錦江區先組織了11個(gè)村級集體的股份公司，再將農村集體建設用地的整理、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權委托給該公司，并由該公司再次委托給區農投公司進(jìn)行融資。土地在市場(chǎng)上掛牌出讓的收益扣除了整治成本后，逐層返還最后分配給村股份公司的股東即農戶(hù)。這樣按統一規劃實(shí)現土地的集中整治與開(kāi)發(fā)，既實(shí)現了土地級差收益的最大化，又使土地收益分配相對更為平衡。2008年10月率先掛牌出讓兩宗地塊，最終以每畝80萬(wàn)成交，農民和農村的收益遠高于“占補平衡”或“掛鉤”模式。

　　本報告認為，成都從實(shí)際出發(fā)，對“法外世界”的行為進(jìn)行適當的區分，把符合城鄉統籌、能夠兼顧和協(xié)調的矛盾納入地方政策與制度框架內給予規范的做法，表明改革征地制度可以嘗試探索更多不同的路徑。這些案例也顯示，城市化、工業(yè)化不一定非要把農村集體土地強制征為國有土地；在農民的集體土地上，也可以推進(jìn)城市化、工業(yè)化。

四、“確權”與還權賦能

　　由于農村集體土地所有制在農民、集體和國家之間，缺乏清楚的權利界定，并帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性，因此涉及農村建設用地流轉的各種形式，都包含著(zhù)難以避免的風(fēng)險。成都的應對之道，是為健康的改革奠定扎實(shí)的基礎，這就是在全市范圍內推進(jìn)農村的集體土地所有權、農戶(hù)使用權和全部房屋的農戶(hù)所有權的確權、登記和頒證，并在全面確權的基礎上，推動(dòng)農地承包經(jīng)營(yíng)權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產(chǎn)權的規范流轉，最終“建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產(chǎn)權制度”。我們認為，成都的“產(chǎn)改”不僅有助于規避改革中的風(fēng)險，而且是為全面推進(jìn)城鄉統籌，奠定更可靠的制度基礎。
 
　　成都在確權方面提供了可操作的創(chuàng )新。譬如，根據都江堰市柳街鎮的試點(diǎn)經(jīng)驗，由各村民小組從村內長(cháng)輩或前任干部等熟悉歷史、德高望重的人當中，投票選舉“村莊議事會(huì )”成員，負責確權中疑難問(wèn)題的裁決。在技術(shù)上，則充分利用全國第二次國土調查的結果，加上現代版的“魚(yú)鱗圖”，用計算機技術(shù)將土地、人、房屋聯(lián)系在一起，實(shí)現統一管理。這樣，平均每畝土地的確權成本可控制在10元以?xún)龋瑸榇竺娣e完成土地所有權到組、使用權和房屋產(chǎn)權到戶(hù)的確權登記頒證，探明了道路。在確權的基礎上，再穩健地增加農民土地房屋產(chǎn)權的權能，啟動(dòng)多種形式的流轉，保證農民利益不因為流轉而被侵犯。

五、成都經(jīng)驗的完善

　　成都的實(shí)踐包含著(zhù)一個(gè)清楚的邏輯，就是從“確權”走向全面的“還權賦能”、通過(guò)農村資源的合理流轉來(lái)實(shí)現農民的更高收入。不過(guò)，改革不可能一蹴而就。轉型期間，“土地財政”仍然是地方政府重要的財力基礎，征地仍然是城市化過(guò)程配置土地的主要途徑，政府擔負不同角色與職能之間的沖突仍難以完全避免。

　　報告認為，成都進(jìn)一步的改革試驗要解決以下問(wèn)題。第一，普遍的、全覆蓋的“確權”；第二，建立農村耕地、山林、建設用地與住房所有權-使用權流轉的市場(chǎng)，以形成在更大范圍內的價(jià)格發(fā)現機制；第三，改革土地稅費制度，使政府的財政基礎從單一依靠征地賣(mài)地所得，轉向“普遍的資源（土地）稅加合理的流轉稅”的新體制。

　　本報告最后提出進(jìn)一步改革征地制度的思路：在國家征地制度的框架之內，用多種辦法增加對農民的補償，在征地制度之外謹慎地開(kāi)辟集體建設用地入市的合法通道，然后逐步縮小國家征地范圍，最終使市場(chǎng)機制在城市化進(jìn)程中的土地資源配置中真正發(fā)揮基礎性作用。