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北京大學(xué)國家發(fā)展研究院發(fā)布《成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》

發(fā)布日期：2009-06-25 02:45    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

北京大學(xué)國家發(fā)展研究

 

 

 


 


    2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》）發(fā)布會(huì )，約100多名來(lái)自相關(guān)政府部門(mén)，學(xué)術(shù)研究機構和媒體的聽(tīng)眾受邀出席會(huì )議，在會(huì )上，北大國家發(fā)展研究院綜合課題組成員向大家匯報調查報告的主要內容，同時(shí)邀請北京天則經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會(huì )主任張曙光、國土資源部總規劃師胡存智、中國土地學(xué)會(huì )副理事長(cháng)黃小虎等土地問(wèn)題專(zhuān)家進(jìn)行點(diǎn)評和討論。

    據了解，《報告》是由北大國家發(fā)展研究院綜合課題組撰寫(xiě)，周其仁教授為課題組組長(cháng)，盧鋒、李力行、雷曉燕等教師，以及國家發(fā)展研究院部分碩士、博士共同參與，課題組在成都市委、市政府、市國土局、當地各有關(guān)部門(mén)和農村干部、農民，以及企業(yè)家的大力協(xié)助和配合下，經(jīng)過(guò)在成都下轄的都江堰、彭州、雙流、等區市縣的實(shí)地調研、走訪(fǎng)，與各級政府官員、農村基層干部、農民、企業(yè)家等進(jìn)行座談100余次，歷時(shí)半年共同完成的。《報告》共包含1份綜合報告和9份專(zhuān)題報告,共計25萬(wàn)余字。

    發(fā)布會(huì )上，周其仁教授首先向聽(tīng)眾做了開(kāi)場(chǎng)的主題發(fā)言，從“城鄉差距擴大下的成都實(shí)踐”；土地整理和掛鉤政策的產(chǎn)生、發(fā)展及其意義；成都突破征地制度的一些嘗試；改革所存在的風(fēng)險；提出全面改革征地制度的可行步驟等五方面向大家全面介紹了調研情況和分析結果，并提出了一些政策建議。隨后，課題組成員就國土整治、農地確權與農村產(chǎn)權制度改革、災后重建中的土地利用、農村集體建設用地的流轉、小產(chǎn)權房遺留問(wèn)題的解決、土地稅費制度改革等問(wèn)題發(fā)言。之后，張曙光、胡存智、黃小虎等專(zhuān)家進(jìn)行了評論。

資料：
    《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》內容介紹

    綜合報告分為五個(gè)部分。第一部分題為“城鄉差距擴大下的成都實(shí)踐”。主要介紹全國城鄉差距不斷擴大的背景，以及成都在此背景下不俗的成就，即不僅扭轉此前20多年城鄉收入差距逐漸上升的勢頭，還將這一差距略為收窄，并同時(shí)保證了城市化的發(fā)展。第二部分總結成都如何在現存征地模式內起步，進(jìn)行城鄉統籌工作，讓城市化帶來(lái)的土地增值收益能夠反哺農村，提高農民收入的經(jīng)驗，重點(diǎn)講述了土地整理和掛鉤政策的產(chǎn)生、發(fā)展及其意義。第三部分重點(diǎn)講述成都突破征地制度的一些嘗試，包括民營(yíng)的蛟龍工業(yè)港從合理到合法的過(guò)程，三道堰鎮在“建房興鎮”中出現的所謂“小產(chǎn)權房”以及實(shí)踐中的解決辦法，汶川地震災后重建中的土地制度創(chuàng )新，以及錦江區對集體建設用地直接實(shí)行招拍掛以實(shí)現流轉。第四部分指出改革所存在的風(fēng)險，并進(jìn)一步指出要避免或減小風(fēng)險，全面的土地確權是基礎；而要保證長(cháng)期持續的發(fā)展，“賦能”更高于“還權”。第五部分在前面分析的基礎上，總結成都經(jīng)驗的啟示，提出全面改革征地制度的可行步驟。

專(zhuān)題報告一：以土地整理和城鄉建設用地增減掛鉤統籌城鄉發(fā)展
    本專(zhuān)題介紹成都市如何在現存的征地制度下，以土地整理和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，實(shí)現統籌城鄉發(fā)展，縮小收入差距的實(shí)踐。從最初不涉及集體建設用地的單一農地整理，到通過(guò)節約農村建設用地、改善村民居住條件并保證占補平衡的村莊整理，再到不占用征地指標的城鄉建設用地增減掛鉤，成都市一步一步地開(kāi)始運用級差地租規律。成都市進(jìn)行的各種形式的土地整理項目，一方面保證了城市的發(fā)展，另一方面也顯著(zhù)加大了城市化土地增值收益的返農力度，改善了農村的基本面貌，扭轉甚至收窄了城鄉差距。成都的經(jīng)驗表明，農村現存的土地資源中蘊含著(zhù)可觀(guān)的新增耕地潛力。保護耕地的核心不是保持耕地的位置不變，而是要在符合級差地租規律的前提下，通過(guò)土地的空間置換，在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)實(shí)現耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

專(zhuān)題報告二：集體土地上發(fā)展起來(lái)的民營(yíng)工業(yè)園——蛟龍工業(yè)港
    工業(yè)用地是我國新增建設用地的重要組成部分，在未來(lái)征地范圍逐步縮小到公益用途的背景下，亟需探索一種新的工業(yè)用地模式。本專(zhuān)題集中研究了成都市在集體土地上興建工業(yè)園區的一個(gè)典型案例——蛟龍工業(yè)港。在這個(gè)案例中，土地租金的重新分配、新舊制度的摩擦和沖突、各方利益的博弈交織在一起，集中反映了現存土地制度改革的艱巨性和復雜性。蛟龍工業(yè)港的實(shí)踐證明，只要從實(shí)際出發(fā)，盡可能尋找各方利益的平衡點(diǎn)，適當增加制度彈性并加以規范和完善，完全有可能在原有征地制度之外走出一條新的工業(yè)用地之路來(lái)，在集體土地上也可以建成土地利用高度集約的工業(yè)區。

專(zhuān)題報告三：集體土地上的經(jīng)營(yíng)性用房——以郫縣三道堰鎮為例
    “小產(chǎn)權房”已經(jīng)成為我國土地制度改革中的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。該現象規模大、涉及主體多，卻處于承認無(wú)據、消除更難的尷尬境地。然而，大量房產(chǎn)交易發(fā)生在法律之外必定留下諸多隱患。本專(zhuān)題以郫縣三道堰鎮“建房興鎮”的實(shí)例為基礎，分析“小產(chǎn)權房”現象產(chǎn)生的內在邏輯、違法占地行為的動(dòng)力、以及當地在試圖加以規范過(guò)程中所遇到的種種問(wèn)題。本報告認為釋放土地的區位價(jià)值與保護耕地本質(zhì)上不矛盾，可以在適的制度安排下找到平衡點(diǎn)。

專(zhuān)題報告四：宅基地問(wèn)題的現狀、沿革與思考
    農民擁有著(zhù)較大面積的住房用地，但相對應的是，他們大都只有相對較少的貨幣收入和較差的居住環(huán)境；而近年來(lái)我國高速的城市化同時(shí)農村建設用地面積卻只增不減，對保護耕地總量不變提出了相當的挑戰。本專(zhuān)題從以上兩個(gè)觀(guān)察出發(fā)，分析宅基地問(wèn)題的現狀，總結其制度的歷史沿革，說(shuō)明“無(wú)償性”與“不可流轉性”是造成問(wèn)題現狀的主因；隨后基于這兩個(gè)特性進(jìn)行了一些理論探討。報告提出，通過(guò)部分改變上述特性進(jìn)行政策的設計，可以提供更好的經(jīng)濟激勵機制，為土地的集約利用、實(shí)現城鄉統籌和宅基地問(wèn)題的相關(guān)管理提供新的機遇。最后指出確權對于全部工作的基礎意義。

專(zhuān)題報告五：成都市災后重建土地資源政策研究
    2008年汶川地震之后，成都市積極投入災后重建工作，充分利用試驗區的政策優(yōu)勢，籌集大量資金，通過(guò)原址重建、統歸統建、統歸自建、開(kāi)發(fā)重建和貨幣補償五種方式，快速有效的解決了農民的住房和生活問(wèn)題。本專(zhuān)題詳盡地介紹了這些經(jīng)驗并詮釋了其發(fā)揮作用的內在邏輯和原因，以及對各方利益主體的影響。在此基礎上，提出這些在災后重建中發(fā)揮巨大能量的土地政策，其作用絕不僅僅限于災區；尤其是城鄉聯(lián)建模式，在時(shí)機成熟時(shí)，完全可以被其他地區所使用，成為中國經(jīng)濟進(jìn)一步增長(cháng)的助推器。

專(zhuān)題報告六：錦江區農村產(chǎn)權制度改革調研報告
    本專(zhuān)題介紹了成都市錦江區推進(jìn)農村產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗。錦江區通過(guò)組建新型集體經(jīng)濟組織，以招、拍、掛的方式出讓集體建設用地，為逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，實(shí)現城鄉土地“同地同權”進(jìn)行了有益的探索，同時(shí)也為統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，破解“三農”難題提供了實(shí)踐經(jīng)驗。

專(zhuān)題報告七：集體建設用地入市流轉，實(shí)現與國有土地“同地同權”
    本專(zhuān)題集中討論了集體建設用地入市以及“同地同權”問(wèn)題。調查表明，在法律上具有惟一性的國家征地制，在事實(shí)上絕不單純。現實(shí)生活中，早就發(fā)生了大量形形色色的集體建設用地直接入市交易的事件。更為重要的是，在這個(gè)過(guò)程中，為數不少的法外入市行為以其更為合理的土地利用形式和更為可取的租金分配方式，有意或者無(wú)意地探尋著(zhù)合法化的途徑，從而推動(dòng)著(zhù)現有征地制度的改革。成都經(jīng)驗的可貴之處在于其積極響應了底層改革的需求，主動(dòng)探索讓集體建設用地合法進(jìn)入市場(chǎng)交易的可行途徑。但同時(shí)我們也必須看到，集體建設用地入市以及“同地同權”的制度安排是一項非常浩大的工程，涉及相當多深層次的復雜問(wèn)題。

專(zhuān)題報告八：土地稅費制度、收益分配制度改革與統籌城鄉發(fā)展
    “土地財政”已經(jīng)成為地方政府的最重要財源。目前，地方政府來(lái)自土地的收入高度依賴(lài)征地制度，具有不可持續性。隨著(zhù)征地制度的改革和集體建設用地入市流轉的推廣，地方政府的收入來(lái)源勢必從依賴(lài)征地轉向對土地和其它資源的占有和使用征稅。本專(zhuān)題結合成都市在統籌城鄉綜合配套改革中的試驗，對土地稅費制度、土地收益分配制度進(jìn)行了較深入的探討。本文提出，完善以資源占用稅和財產(chǎn)稅為主體的地方土地稅收體系、建立合理的耕地保護補償機制是土地管理制度改革的重要組成部分。

專(zhuān)題報告九：農村土地與房屋確權的實(shí)踐與思考——都江堰柳街鎮產(chǎn)權制度改革調研報告
     都江堰市柳街鎮是成都市農村產(chǎn)權制度改革首批試點(diǎn)的重鎮。 2008年3月，柳街鎮啟動(dòng)了農村土地確權工作。柳街鎮土地確權中積累的豐富經(jīng)驗將為成都全市乃至全國的確權工作提供借鑒。


 

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院發(fā)布《成都土地制度改革實(shí)踐調查報告

 

 

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