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周其仁：勾勒成都土地變革藍圖

發(fā)布日期：2009-06-29 02:45    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2007年6月，成都、重慶獲批為“統籌城鄉發(fā)展綜合配套改革試驗區”。兩年來(lái)，關(guān)于成都在土地領(lǐng)域的試驗和變革，外界一直是眾說(shuō)紛紜。地方政府和一些媒體的說(shuō)法，有的失之片面，有的則相互抵牾，存在相當大的誤導成分。

　　執政黨對農土地承包“長(cháng)久不變”的承諾，要盡快落實(shí)到法律和制度上，從而切實(shí)保護耕地，保護農民的土地權益

　　那么，成都到底發(fā)生了什么？

　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院近日發(fā)布的一份研究報告則提供了關(guān)于成都土地變革的第一手信息。這是迄今為止關(guān)于成都土地變革最為全面、深入和縝密的的實(shí)證研究。該項研究對從全局角度準確認識成都的土地變革、探索中國土地制度改革的路徑，具有重要意義。

　　《財經(jīng)》記者在第一時(shí)間獲得了上述研究報告的全文，并與上述報告的諸多作者、也即成都土地變革的調研者有了深入的交流和探討。自今日起，《財經(jīng)網(wǎng)》將陸續刊發(fā)有關(guān)該研究報告的系列報道，以期展現成都土地變革的真實(shí)圖景，并引述相關(guān)專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)，以饗讀者。

    中共十七屆三中全會(huì )后，改革征地制度，縮小征地范圍，日漸成為各界的共識。但在改革的現實(shí)路徑上，卻存在諸多分歧。這使中國征地制度改革一直裹足不前。

　　6月底，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(cháng)、經(jīng)濟學(xué)家周其仁教授及其研究團隊，基于對成都土地變革的實(shí)地調查和研究，提出了成都市深化土地管理制度改革、推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程、保障農民土地財產(chǎn)權利的藍圖。

成都做了什么？

　　在周其仁看來(lái)，成都已有的土地變革可分為三個(gè)層面，都可為正處于城市化、工業(yè)化加速期的中國土地制度改革提供靈感。

　　一是在現有征地制度框架內，經(jīng)國土資源部授權，在成都全市范圍內試點(diǎn)“城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤”（下稱(chēng)“增減掛鉤”），實(shí)現了耕地占用指標的跨區縣“交易”。

　　執政黨對農土地承包“長(cháng)久不變”的承諾，要盡快落實(shí)到法律和制度上，從而切實(shí)保護耕地，保護農民的土地權益

　　所謂“增減掛鉤”，意即偏遠的農村通過(guò)村莊整治或集中居住，節約出一定數量的農村建設用地。地方政府出資把這些建設用地復墾為耕地后，在近郊區征用相應面積的農地。目前，成都此類(lèi)“掛鉤”指標，可在全市范圍內跨區縣統籌使用，偏遠縣市復墾新增的耕地指標，可“掛鉤”到成都近郊區使用，近郊區要支付偏遠市縣一定的指標“補償”。

　　二是突破現有征地制度，允許在集體土地上興辦工業(yè)園區、建設用于出售的房屋，同時(shí)也為集體建設用地、農戶(hù)“多余的”宅基地流轉開(kāi)了口子。這是農村建設用地不經(jīng)征用、直接進(jìn)入市場(chǎng)的探索，已突破了現有《土地管理法》。

　　2003年后，成都市出現了總面積高達五平方公里的民營(yíng)工業(yè)園，尤其值得注意的是，其用地并非經(jīng)過(guò)征用，而是由民營(yíng)資本租用農民土地，自籌資金建設而成。該工業(yè)園區因其收費低廉吸引了大量企業(yè)入駐，同時(shí)農民也可獲得土地入股的收益。

　　與此同時(shí)，成都市郫縣2001年后還出現了集體土地上開(kāi)發(fā)的商品房，吸引諸多市民購買(mǎi)；而都江堰市一些鄉鎮在汶川地震后有數千戶(hù)農民與市民“聯(lián)建”房屋，由城市人出資為農民修建新房屋，作為對價(jià)，市民可獲得農村建設用地40年的使用權。目前，一些市民已領(lǐng)到了地方政府頒發(fā)的“集體建設用地使用證”。

　　三是在全市范圍內推行農戶(hù)承包地、宅基地、集體用地、集體林地的“確權”“頒證”。

　　成都市于2008年初正式發(fā)文，推動(dòng)農村各類(lèi)土地的“確權”“頒證”。按成都市政府的計劃，2009年內要完成全市農村各類(lèi)土地的“確權”，將給集體經(jīng)濟組織頒發(fā)農村集體土地所有權、集體土地使用權、集體林地所有權等證書(shū)，同時(shí)給農戶(hù)頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、農村房屋所有權、集體林地使用權等證書(shū)。

　　周其仁就此認為，“普遍地給所有農民辦理農地承包經(jīng)營(yíng)權證、山林承包經(jīng)營(yíng)權證、房產(chǎn)所有權證和宅基地使用權證，加上土地的集體所有權證，意義非常重大。農地確權是建設市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎設施，雖然投入巨大，但一旦投入使用，可有長(cháng)遠收益。”

征地困局何解？

　　多年來(lái)，征地制度改革“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，一直缺乏突破性進(jìn)展。其中很大的一個(gè)原因在于，一旦取消征地制度，地方政府就會(huì )失去“低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)出”的巨額土地收益，“土地財政”將不復存在。如果沒(méi)有新的收入來(lái)源，征地制度改革不僅為地方政府所不容，城市化、工業(yè)化的進(jìn)程也會(huì )受到抑制。

　　正因此，盡管學(xué)術(shù)界和決策者都一致認為，現有政府壟斷土地一級市場(chǎng)（即低價(jià)強制征地）、經(jīng)營(yíng)土地二級市場(chǎng)（作為惟一的地主，出讓建設用地）的體制，對土地的主人——農民顯失公平，但由于沒(méi)有相應的財稅體制改革配套，征地制度改革陷入僵局，成為當前中國改革的一個(gè)“死結”。

　　執政黨對農土地承包“長(cháng)久不變”的承諾，要盡快落實(shí)到法律和制度上，從而切實(shí)保護耕地，保護農民的土地權益

　　周其仁認為，中共十七屆三中全會(huì )已經(jīng)提出，要“逐步縮小征地范圍”。而他在調查成都上述實(shí)踐后則認定，成都市實(shí)際上就是在“探索一條改革國家征地制度的現實(shí)路徑”。這可為解開(kāi)征地制度之“結”提供靈感。

　　首先，在征地制度框架內，成都市主動(dòng)從其征地的級差收益中，適當擴大了政府征地所得對農村和農民的補償，并集中投入用于農村土地整治。凡是農民實(shí)現集中居住，節約了建設用地，每畝地就可獲得數萬(wàn)元的補償。

　　同時(shí)，通過(guò)“增減掛鉤”項目，一些偏僻農村經(jīng)過(guò)農民集中居住，節省的農村建設用地指標可用于城市建設，城市政府為此支付給集中居住的農民一定的“補償”，這實(shí)現了建設用地指標的優(yōu)化配置。

　　其次，在征地制度外，擴大集體建設用地入市。在周其仁看來(lái)，擴大集體建設用地入市的范圍和力度，其實(shí)就是縮小國家征地的范圍，“農地入市”本身就是征地制度改革的重要內容。無(wú)論是在集體土地上開(kāi)發(fā)工業(yè)園區，還是開(kāi)發(fā)商品房，實(shí)質(zhì)上都是集體建設用地直接進(jìn)入用地市場(chǎng)的一種形式。

　　這意味著(zhù)，在現有的建設用地市場(chǎng)上，不再只有地方政府作為惟一供應方，農民集體經(jīng)濟組織、農民個(gè)人也都可以作為供應方，出讓農村建設用地。這無(wú)疑是實(shí)現城鄉建設用地“同地同價(jià)”的基礎。如果農地可直接入市，政府征地范圍就會(huì )隨之縮小。

　　再次，允許農民宅基地流轉，增加農民土地財產(chǎn)收益。

　　在成都市所轄都江堰市，農民可把自己多余的宅基地交給集體，由集體出讓給外來(lái)的城市居民。與此同時(shí)，農戶(hù)與市民、集體簽訂三方“聯(lián)建”協(xié)議，市民出資幫助農民修建房屋，同時(shí)市民可在已獲得的集體建設土地上建設自己的房屋，并獲得合法的集體建設用地使用證和房屋所有權證。

　　“中國農村宅基地人均一百多平方米，如果能把宅基地分開(kāi)處理，人均30平方米-35平方米的部分用來(lái)保證農民居住權，余下的部分確立為‘其他農村建設用地’，經(jīng)由合適的程序釋放出來(lái)，進(jìn)入市場(chǎng)流轉，就解決了農村宅基地交易的難題。”周其仁指出。

　　在周其仁看來(lái)，成都的實(shí)踐說(shuō)明，從改變現存征地制度的分配關(guān)系入手，適當擴大征地制度的彈性，加上縮小征地范圍與擴大集體建設用地入市并舉，有利于平穩改革現行國家征地體制，逐步轉向“公益性用地靠征用、經(jīng)營(yíng)性用地靠市場(chǎng)”的新體制。
改革藍圖何在？

　　成都的實(shí)踐，盡管在事關(guān)全局和長(cháng)遠的問(wèn)題上破了題，但是，改革不可能一蹴而就。事實(shí)上，成都所做的事情在全國都可以看到。那么，成都土地變革的意義何在？到底能為全國性的制度變革提供哪些借鑒？

　　執政黨對農土地承包“長(cháng)久不變”的承諾，要盡快落實(shí)到法律和制度上，從而切實(shí)保護耕地，保護農民的土地權益

　　“之所以說(shuō)成都有意義，是因為它把所有的創(chuàng )新和探索集中在一個(gè)平面上，各個(gè)事件聯(lián)系起來(lái)，就會(huì )相互影響。在征地制度內增加彈性，征地制度外也增加了彈性。這可能是改革的現實(shí)路徑。”周其仁如此回答《財經(jīng)》記者。

　　事實(shí)上，中國正處于劇烈的轉型期。在轉型期間，“土地財政”仍然是地方政府重要的財力基礎，征地仍然是城市化過(guò)程重新配置土地資源的基本途徑，政府同時(shí)作為土地的管理者與經(jīng)營(yíng)者的沖突仍然難以避免。

　　如果一下子把征地制拿掉，反彈就會(huì )非常大。對此，周其仁認為：“關(guān)鍵是改革要找到新的平衡點(diǎn)。已有的征地制度不能一天內廢掉，但要逐步擴大其彈性，無(wú)論在征地制度框架內，還是在征地制度框架外，都要擴大彈性。彈性可以到多大？都要通過(guò)大膽試驗。”

　　在周其仁看來(lái)，成都要繼續推進(jìn)城鄉統籌和綜合改革，主要應從三個(gè)方面著(zhù)力：

　　第一，對意見(jiàn)分歧較小、效果明顯的試點(diǎn)，應總結經(jīng)驗，全面推進(jìn)。比如全面的農村土地確權，還有大面積的國土整治，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開(kāi)來(lái)。第二，對集體建設用地入市、城鄉建設用地增減指標的交易等敏感問(wèn)題，應該利用統籌城鄉改革試驗區的框架，封閉起來(lái)運行，經(jīng)實(shí)踐和各方的評估驗收后，再得出全國適用的結論。第三，對與土地制度關(guān)聯(lián)度極高的財稅制度、特別是如何平穩從“賣(mài)地財政”向財產(chǎn)稅、資源稅或土地稅的體制轉型等問(wèn)題，都應該認真研究、提出可試驗的方案，再交付改革試驗。

　　周其仁提出，中國要由單一的征地制度轉向城鄉土地“同權同價(jià)”體制，關(guān)鍵的事項有三：

　　第一，必須實(shí)行普遍的而不是局部的“確權”。為此，確權登記頒證的范圍要覆蓋農村全部土地和房屋，不留任何死角和空白。第二，建立農村耕地、山林、建設用地與住房所有權-使用權流轉的市場(chǎng)體系，在更大范圍里積聚需求與供給，以形成更合理的價(jià)格發(fā)現機制。

　　第三，全面改革土地稅費制度，使政府的財政基礎從單一依靠國家征地賣(mài)地所得，轉向“普遍的資源（土地）稅加合理的流轉稅”。