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2009年第79期（總第840期）中國土地制度改革研討會(huì )簡(jiǎn)報之三

發(fā)布日期：2009-09-21 02:37    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年7月27日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京天則經(jīng)濟研究所和博源基金會(huì )共同主辦的“中國土地制度改革研討會(huì )”在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院順利舉行。多位專(zhuān)家、學(xué)者圍繞中國土地制度改革進(jìn)行了演講和討論。我們分七期報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報報告會(huì )議第二節“問(wèn)題與主張”中，清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系秦暉教授、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心副主任蔡繼明教授和北京天則經(jīng)濟研究所理事長(cháng)張曙光教授演講內容。

秦暉：城市化與土地制度

關(guān)于土地、三農問(wèn)題的許多爭論目前進(jìn)入了一個(gè)死胡同。比如，我們經(jīng)常討論是否要促進(jìn)土地流轉、土地應是集體所有還是私有、如何增加農民的集體談判能力、是否要保護耕地等等。還比如，我們經(jīng)常討論應該推進(jìn)城市化還是復興農村——有人說(shuō)新農村運動(dòng)應該是促進(jìn)非農化的運動(dòng)，有人說(shuō)城市化是一條死路，應該搞鄉村復興等等。但是，最近圍繞這些爭論所采取的措施搞不好都會(huì )產(chǎn)生所謂“尺蠼效應”的現象——無(wú)論出臺什么樣的政策都會(huì )增加一方面的強勢而惡化另一方面的弱勢。

比如，關(guān)于“18億畝紅線(xiàn)”的爭論，有材料認為今年這條紅線(xiàn)很可能就要被突破。可是，中國突破紅線(xiàn)完全是以政府圈地的方式，并不一定因為紅線(xiàn)被放棄而增加了農民的權利。因此，這件事陷入一個(gè)困境：假如說(shuō)耕地需要保護，那么農民就更不能賣(mài)了，但是政府要圈還是照樣圈；假如說(shuō)耕地不需要保護，政府就更加放手大圈了，但是農民要賣(mài)還是不能賣(mài)。所以無(wú)論是否承認紅線(xiàn)，總而言之，這是一種只許官圈不許民賣(mài)的制度。這個(gè)制度很難講到底是國有制、集體制還是私有制。

有朋友說(shuō)明晰產(chǎn)權是不可能的，因為世界各國土地所有者的權利都不是百分之百的絕對權利。但是，權利的明晰化和百分之百的絕對權利本來(lái)就是風(fēng)馬牛不相及的兩個(gè)概念。其實(shí)，包括土地在內的權利早在羅馬法那個(gè)時(shí)候就已經(jīng)是多種權利，已經(jīng)是所謂的“一束權利”了。但是這一束權利中的每一種都是要明確的，不能賦予那些有權力的人太大的自由裁量權。說(shuō)權利不是絕對的，因此就由某個(gè)人說(shuō)了算，這完全是另外一回兒事。

我們現在很多其他問(wèn)題都是這樣，有人說(shuō)要加速城市化，于是就出現所謂的圈地、招商、建大城；有人說(shuō)西方城市化道路走不通，我們要搞鄉村復興，于是又出現所謂的收地、拆房、蓋新村；有人說(shuō)要推進(jìn)規模經(jīng)營(yíng)，因此就用圈地搞大農場(chǎng)；有人說(shuō)小農必須穩定，因此就不許小農把土地賣(mài)給大農，否則就會(huì )出現“無(wú)地則反”等等。這樣的事情如果處理不好，不管怎樣都會(huì )出現問(wèn)題。因此，我認為中國現在的產(chǎn)權制度的問(wèn)題，不在于是國有制、集體制，還是私有制，而是在于那種只許官圈不許民賣(mài)的制度不能再持續下去了。如果這種制度持續下去，不管采取什么政策，都會(huì )產(chǎn)生不利于農民的結果。

所謂集體談判能力是政治概念，不是經(jīng)濟概念或所有制概念。而且，Collective與Individual是一個(gè)對立的范疇，但是Collective與Private并不是一個(gè)對立的范疇。一個(gè)人所有是Private，一萬(wàn)個(gè)人所有同樣是Private，前提是這一萬(wàn)個(gè)人是自由結合的。有人問(wèn)我，到底是主張Private還是Collective？其實(shí)我主張Private Collective，也就是“民間集體”。Private的第一個(gè)涵義不是“個(gè)人的”，而是“民間的”。Private不是與Collective相對的，而是與State相對的，也就是與官方規定的東西、強制的東西相對的。因此，農民當然是有集體談判的權利，但是集體談判的權利應該是一種Private Collective。

現在有很多村集體能夠代表農民進(jìn)行集體談判，的確成功地維護了農民的權益。但是所謂地權集體的作用，和以前生產(chǎn)性集體的作用是一致的。聯(lián)產(chǎn)承包制以后絕大部分農民退出了集體，但是還有一些農民留在了集體中，而且還都搞的不錯。但是我這里假定，即使這個(gè)集體的微觀(guān)經(jīng)濟機制與毛澤東時(shí)代沒(méi)有任何區別，農民有了退出權以后仍然留在集體里，與沒(méi)有退出權時(shí)把他們強行綁在集體里，性質(zhì)是根本不同的。現在有些生產(chǎn)性集體能夠成為明星村，前提是如果不搞成明星農民早就跑了，剩下來(lái)的當然必須是明星。現在生產(chǎn)性集體已經(jīng)不是強制性的了，但是地權性的集體還是強制性的，那么這個(gè)地權性集體的強制性是不是也可以松動(dòng)呢？如果農民對地權性集體也有退出權，所有剩下來(lái)的地權性集體都會(huì )變成真正捍衛農民利益的自主性集體。地權性集體和以前的生產(chǎn)性集體一樣是可以存在，而且也可以起到很好的作用，但是和處理生產(chǎn)性集體一樣，一定要有退出機制和進(jìn)入機制。

現在很多人說(shuō)集體所有權是一種成員權或者身份權。什么是身份權呢？就是說(shuō)你有這個(gè)權利因為你有某種身份，而且這個(gè)身份也注定了你有不可推卸的義務(wù)。然而，現在有一種很大的危險，就是這個(gè)身份是政府可以取消的。很多情況下，政府就是通過(guò)取消農民戶(hù)口來(lái)剝奪農民的土地——既然農民才有土地權利，我通過(guò)宣布你不是農民就剝奪了你的權利。所以，集體、私有并不是真正的問(wèn)題，但是我們的權利一定要是真正的公民權利，而不是一種所謂的特殊的身份。第二，一定要取消政社合一的制度。政就是社，當然就是強制性的。真正要維護集體并不是取消成員的退出權，而是要取消集體外的人對身份的任意設定。

我有以下兩點(diǎn)建議：第一，地權集體是不是可以增加退出機制和加入機制？也就是去身份化和政社分離。比如規定是集體制，但農民可以帶著(zhù)身份退出一個(gè)集體或者加入另外一個(gè)集體。第二，有人講地權不能給農民，往往是說(shuō)地權一旦給農民就會(huì )出現無(wú)地農民。我們講地權歸農民有兩種含義，一種是農民想賣(mài)就可以賣(mài)，一種是農民不想賣(mài)就可以不賣(mài)。現在既然擔心無(wú)地農民會(huì )影響穩定，那么可以規定農民想賣(mài)未必就可以賣(mài)。但是農民如果不賣(mài)是不是就可以不賣(mài)呢？如果真的擔心出現大量無(wú)地農民，就沒(méi)有理由拒絕這一條。

（路乾整理，未經(jīng)演講人審閱）

蔡繼明：城鄉土地制度分步改革探索

當前的征地制度中存在二律背反。一方面，改革開(kāi)放三十年來(lái)，政府在城市化進(jìn)程中的征地行為大部分是違反憲法的，因為其中絕大部分征地都不是出于公共利益的需要。另一方面，政府的這種征地行為又維護了憲法，因為正是這種無(wú)論公益性還是非公益性用地，一律采取政府征用的行為，才保證了城市化過(guò)程中所有新增的土地都歸國家所有，這恰恰符合憲法有關(guān)城市土地所有制的規定。征地既違法又合法，形成了自相矛盾的局面。

消除這種二律背反有三種辦法。第一是在保持現有土地所有制結構不變的條件下擴大國家的征地范圍，即在憲法中明確，國家為了公共利益和經(jīng)濟發(fā)展的需要，可以征收或征用農民的土地。無(wú)論是公共利益還是非公共利益，只要是為了發(fā)展經(jīng)濟并列入城市發(fā)展規劃的土地，國家都可以征收或征用。我認為這種辦法是不可取的，因為除了出于公共利益之外，國家不應該動(dòng)用行政力量征收私人或者是集體財產(chǎn)。考慮到現行政治體制下腐敗行為已經(jīng)很難扼制，十個(gè)貪污案里八個(gè)與土地有關(guān)，如果再把征地范圍擴大，腐敗行為會(huì )更加蔓延。

第二是改變城市土地所有制結構。對于公益性用地，國家可以通過(guò)征收變?yōu)閲型恋兀枪嫘杂玫赝ㄟ^(guò)用地單位直接向土地所有者購買(mǎi)或租用加以解決。考慮到改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國已經(jīng)形成了公有制和多種所有制并存的局面，將城市土地從單一的國有制改為多種所有制并存，和憲法的基本精神是一致的。

第三是在憲法修改之前實(shí)行征收和征購并用，公益性用地由政府征收，而非公益性用地，由政府作為一個(gè)市場(chǎng)行為主體和農民平等地進(jìn)行協(xié)商購買(mǎi)。這樣，既可以滿(mǎn)足公益性用地需要，又保持了城市土地的國有制。但是如果農民和政府能夠平起平坐，土地價(jià)格能夠真實(shí)反映土地價(jià)值，為什么還需要政府在農民和土地使用者之間扮演中間角色呢？更何況，在現行體制下，由于買(mǎi)賣(mài)雙方有尋租行為，政府官員很可能通過(guò)高價(jià)買(mǎi)地和低價(jià)賣(mài)地從中受惠。所以，這種方式并不可取。

如果從以上三種方式選擇第二種的話(huà)，那么城鄉土地所有制結構就必須統一起來(lái)，無(wú)論是城市還是農村，公益性用地都可以實(shí)行國有或集體所有，而非公益性用地都可以實(shí)行非國有或非公有。非公益性用地要通過(guò)市場(chǎng)交易而獲得，不宜再實(shí)行強制性征地。至于國有土地，我認為也應該打破目前產(chǎn)權和責任權利不清的局面，實(shí)行分級所有。中央政府和省級政府、地級市政府乃至到縣級市政府各自擁有的土地應該明確劃分。這樣，就可以避免政府為追求政績(jì)把今后五屆乃至十屆政府的用地指標全部用光，以至于以后各屆政府不得不繼續擴大城市土地邊界。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院土地改革研究組把成都經(jīng)驗歸結為“還權賦能”。問(wèn)題是到底應該還什么權，賦什么能？就集體土地所有權來(lái)說(shuō)，其本身目前尚不能夠自由轉讓?zhuān)?jīng)濟上也沒(méi)有完全實(shí)現。從外部來(lái)看，政府對非公益性用地的強制征收，是對農村集體土地所有權的否定。而從內部看，現在的農民無(wú)償地承包農村集體土地，是對集體所有權的另一個(gè)否定。因此，所謂還權賦能，是否首先應該還集體所有土地全部產(chǎn)權？至于農村居民的宅基地，雖然就其所有權來(lái)說(shuō)屬于集體而不能夠轉讓?zhuān)涫褂脵鄳撛试S出租和轉讓。現行的法律法規一方面不允許農民的宅基地使用權出租和轉讓?zhuān)硪环矫嬗纸钩擎偩用竦睫r村買(mǎi)房或租地建房，這明顯地造成城鄉居民宅基地產(chǎn)權不對等。我認為，所謂還權賦能，不能滿(mǎn)足于還到現行法律規定的所謂集體所有權和承包權，而應該還到1954年《憲法》所賦予農民的全部產(chǎn)權，這樣，才能真正反映和尊重農民的權益。農村居民的宅基地也可以實(shí)行私有，建筑用地除了農民建房已經(jīng)占用的之外，其他也應該按戶(hù)分配給農民，這才是真正的還權賦能。

最后一點(diǎn)，是否因為農地私有會(huì )違背憲法而裹足不前？應該看到，1954年憲法就賦予了農民土地所有權，1975年和1978年的憲法都沒(méi)有否定農民土地所有權。今天我們要推進(jìn)土地產(chǎn)權改革，只要有必要，中央認可，提出修改憲法建議是完全可行的。從中共十三大到十六大，憲法已經(jīng)修改多次了。所以，以“違反憲法”為由限制土地產(chǎn)權改革是不能成立的。

（洪浩整理，經(jīng)演講人審閱）

張曙光：解決中國土地問(wèn)題的總體思路和行動(dòng)框架

我今天的發(fā)言想在指出當前土地政策存在問(wèn)題的同時(shí)，提出一個(gè)解決中國土地問(wèn)題的總體思路和行動(dòng)框架，進(jìn)而使土地政策的方向更明確，彈性更大，借以推動(dòng)和指導基層的創(chuàng )新和實(shí)驗，加速中國城市化的進(jìn)程。

城市化是中國發(fā)展、改革和調整的關(guān)鍵和重點(diǎn)。城市化，一方面是農村人口的減少和城市人口增加的過(guò)程，另一方面也是城市擴展和產(chǎn)業(yè)提升，資源從農村重新配置到城市工業(yè)和服務(wù)部門(mén)的過(guò)程，城市工業(yè)和服務(wù)部門(mén)的過(guò)程。現在中國的城市化過(guò)程主要存在三個(gè)問(wèn)題：首先，中國城市化是半拉城市化，進(jìn)城的1.4億農民工并沒(méi)有拔掉農村的老根完全變成城市人，他們是城里居住的農民，而這就導致了例如留守兒童、打工者子弟學(xué)校、新夫婦分居、多人集體租屋、春運高潮之類(lèi)有中國特色的社會(huì )經(jīng)濟現象。其次，現在城市發(fā)展中出現了大量的小產(chǎn)權房現象，據國土資源部統計，全國小產(chǎn)權房占地66億平方米，而大產(chǎn)權房也不過(guò)120億平方米，而深圳的小產(chǎn)權房已經(jīng)占到全部住房的49%；而另一方面政府又嚴格禁止小產(chǎn)權，這里存在巨大的矛盾和沖突，嚴重危及社會(huì )穩定。第三，政府想通過(guò)保護耕地維護國家的糧食安全，但是現在的辦法不僅不能保護耕地，反而激勵了耕地的占用。

這三個(gè)問(wèn)題相互聯(lián)系、彼此制約，也對應著(zhù)三部分農民，他們對土地的偏好和關(guān)系也不一樣。一部分是進(jìn)城的農民工，這些人中二三十歲的年輕人大部分已經(jīng)不愿意再回去了，所以他們愿意放棄土地成為城里人。第二部分人是城郊的農民，由于城市的發(fā)展和擴大，這些人在城市里有工作但是還住在原來(lái)的地方，所以他不會(huì )輕易放棄土地和土地的收益。第三部分是種地的農民，主要是種糧的農民，這些人因為各種原因沒(méi)有成為農民工，但是他們卻承擔著(zhù)耕地保護的全部成本。

從歷史來(lái)看，徹底拔除在農村的老根，使農村人轉變成城里人是各國城市化進(jìn)程必經(jīng)之路，而要點(diǎn)在于人口流動(dòng)和土地流動(dòng)需要同時(shí)進(jìn)行。但是現在中國的情況是人口流動(dòng)和土地流動(dòng)是分離的。農民工雖然進(jìn)了城，但是他們在農村還有承包地，因此這個(gè)根難以拔掉；另一個(gè)方面，這些人雖然進(jìn)了城，但是思想觀(guān)念、生活和消費方式還是農村的，很多人掙了錢(qián)就寄回農村蓋房，這樣人在城里面，房子卻在農村，農村房屋空置率非常高，造成相當大的資源浪費。怎么解決這個(gè)問(wèn)題？辦法有這么幾個(gè)：一是凡是在城市居住的農民工，有固定工作和固定住址的，同時(shí)還工作了一定年限，如三年，可以考慮讓本人及其家屬成為城市居民，給予城市居民的權利和待遇；其次，農民工取得城市身份和待遇的同時(shí)，必須放棄在農村集體的成員權利和土地權利，但是仍然應該有權利處置宅基地上的房子，不論是出賣(mài)還是出租。最后，要按照城市接納的農民工的人數相應增加城市的建設用地指標，擴大城市建設和發(fā)展的空間。

至于小產(chǎn)權房問(wèn)題，解決的根本原則就是把城郊土地給城市建設用，但是主要收益部分返還農民，使得農民有城市物業(yè)和長(cháng)期的收入。具體而言，首先把小產(chǎn)權房新老劃斷，老的在交納有關(guān)稅費后承認它合法，其中存在的問(wèn)題逐步解決；新建的在符合城市規劃前提之下放開(kāi)，成為城市商品房開(kāi)發(fā)一部分。而新建房屋中不符合城市規劃和建筑標準要求的堅決拆除，不像過(guò)去，只說(shuō)不做。然后在符合規劃的前提之下，開(kāi)放建設方式。允許農民自己開(kāi)發(fā)，允許農民和企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，當然也可以政府城鄉統籌或者由開(kāi)發(fā)商介入等等。

最后，耕地保護的問(wèn)題應該按照利益相容的原則逐步使種糧收入逐步接近平均收入水平，讓農民主動(dòng)去保護耕地。現在政府嚴管小產(chǎn)權房的一個(gè)原因就是害怕放開(kāi)小產(chǎn)權房而使耕地保護政策難以實(shí)施。但是現實(shí)是，當下的管制政策反而刺激了小產(chǎn)權房的發(fā)展，其中問(wèn)題的要害就在利益不相容：中央和地方的利益不相容，地方又和農民的利益不相容，因而最應當而且最有辦法保護耕地的農民不保護，而遠離土地最沒(méi)有辦法的中央政府卻在努力保護耕地。因此我覺(jué)得應該按照利益相容的原則來(lái)考慮解決這個(gè)問(wèn)題，首先經(jīng)過(guò)科學(xué)論證來(lái)研究中國到底需要多少耕地；其次建立耕地保護基金，讓發(fā)達地區和城市都來(lái)承擔耕地保護成本；最后在耕地重點(diǎn)保護地區通過(guò)轉移支付、種糧補貼和提高糧食價(jià)格，逐步把種糧人收入提高到接近于當地平均收入水平，激勵農民自己保護耕地。

（譚力整理，經(jīng)演講人審閱）