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2009年第78期（總第839期）中國土地制度改革研討會(huì )簡(jiǎn)報之二

發(fā)布日期：2009-09-21 02:38    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年7月27日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京天則經(jīng)濟研究所和博源基金會(huì )共同主辦的“中國土地制度改革研討會(huì )”在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院順利舉行。多位專(zhuān)家、學(xué)者圍繞中國土地制度改革進(jìn)行了演講和討論。我們分七期報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報報告會(huì )議第一節“經(jīng)驗研究”中，北大國家發(fā)展研究院土地制度改革課題組成員邢亦青碩士，戴德梁行主席、香港特區行政會(huì )議召集人梁振英發(fā)表的演講內容，以及討論內容。

邢亦青：成都市征地制度改革實(shí)踐

很榮幸代表北京大學(xué)國家發(fā)展研究院土地制度改革課題組報告我們對成都土地制度改革的一些了解。受成都市委市政府的委托，我們在周其仁老師帶領(lǐng)下，從今年一月在成都開(kāi)始進(jìn)行了密集持續調查，逐漸形成了大家拿到這本約25萬(wàn)字調研報告。下面概要報告內容，在調研報告中都有更翔實(shí)介紹。

成都改革的大背景是，在2003-08幾年中，我國城鄉差異普遍呈拉大趨勢。而在成都，這個(gè)差距卻有縮小。成都如何辦到這一點(diǎn)？如用八個(gè)字概括成都實(shí)踐，就是“還權賦能，城鄉統籌”，即“動(dòng)用土地增值的地方收益實(shí)現城鄉統籌”。近些年，快速的城市化、工業(yè)化過(guò)程帶來(lái)了極大的集聚和集中，土地價(jià)格隨之飛速上漲，這是整個(gè)故事的前提。關(guān)鍵的問(wèn)題在于，這個(gè)變化過(guò)程到底由誰(shuí)主導？增值收益又如何分配？我們熟悉的現行征地制度，主要由政府主導，返還農民比例非常少。成都的改革首先是在征地的基礎上，拿出一部分地方財政收入打入農村；但靠財政直接轉移的能量還遠遠不夠。相對這種改變收入增量分配的辦法，我們更關(guān)注另一些伴隨著(zhù)土地、經(jīng)濟制度廣泛變革的實(shí)踐；在這些實(shí)踐中，村組、農戶(hù)以多種形式參與到土地使用權的流轉中，也更多地分享土地的增值收益。

首先要介紹的是國土整治與增減掛鉤。這是種大家都比較熟悉的實(shí)踐，在各地都有發(fā)生。它的經(jīng)濟邏輯很簡(jiǎn)單：以農村整理土地新增耕地得到的農轉用指標，換取高地價(jià)地區的土地收益。這種實(shí)踐本就在征地制度框架之內，而成都的做法是加大彈性——主動(dòng)加大投資返農力度，也提升規模，所謂“量?jì)r(jià)齊動(dòng)”。這種辦法可以給農村約1.5-2.5萬(wàn)元/畝的經(jīng)濟投入。接下來(lái)是啟動(dòng)村莊整理，即“掛鉤”。該項返農投入可以達15萬(wàn)元/畝。投入高，主要是因為涉及到建設用地整理，且此項做法在當年無(wú)需占用城市建設用地增加指標。成都將這個(gè)實(shí)踐做的扎實(shí)，又上了一定規模，僅06—08年三年期間內就申請了周轉指標六千余畝，建城鎮新區使用面積5331畝。此外，災后重建的統規統建、統規自建部分，經(jīng)濟實(shí)質(zhì)上也是屬于這種指標換資金的范疇。

值得一提的是，這種辦法是農村分享“異地”的土地增值收益，渠道便是農用地“占補平衡”的規定。因為很多地方是沒(méi)有土地增值潛力的，很多改革都會(huì )與之無(wú)關(guān)，因而這種“異地”分享土地收益的辦法就顯得尤其重要。當然，這是否必須由政府主導并決定項目區域，還是值得討論的。

接下來(lái)，是一系列現行法律邊緣或之外的實(shí)踐，它們也都是本地分享級差收益的例子。首先是工業(yè)的集聚。蛟龍工業(yè)港是成都市郊完全民營(yíng)、建立在集體土地上，規模大至5平方公里的一個(gè)工業(yè)園。它成績(jì)斐然，井井有條的園區布置，整齊的標準廠(chǎng)房，有八百家中小企業(yè)入主，解決十萬(wàn)人就業(yè)、年交稅額一億，廠(chǎng)房空置率幾乎為零，還有兩百家以上企業(yè)排在它的等待名單之中，這使得整個(gè)模式得以有活力地延續下去。值得一提的是，園區內一切道路水電等基礎設施也都是工業(yè)園的民營(yíng)資金投資的。工業(yè)園的成功之處，就在于它“租賃加租賃”的模式：一面是建標準廠(chǎng)房出租給中小企業(yè)解決他們的起步困難資金短缺問(wèn)題；而另一面是向農民集體租賃土地加分批滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，解決工業(yè)園自身的資金流運轉。這個(gè)過(guò)程中，農民獲得1200斤大米本位的年租金，每三年遞增5%；注意這里還只是租，農民保留了長(cháng)久分享土地增值的權益。這是它很值得稱(chēng)道的地方。當然工業(yè)園經(jīng)歷了很曲折的法外到法內的過(guò)程，值得我們在制定政策和配套時(shí)總結。

再看集體土地上的商業(yè)建筑或住宅即俗稱(chēng)的“小產(chǎn)權房”。我們介紹三道堰鎮的案例。由于地處成都水源地無(wú)法辦工業(yè)，當地只好用這種辦法“建房興鎮”，至今已建了700套自建房，4500套小產(chǎn)權樓盤(pán)。三道堰特點(diǎn)第一是規劃相對完善，街市也很整齊；第二是出讓“空中發(fā)展權“，即我們看到的很多“三層一底”的房屋，農民獲得了一層房屋自住加一層地商，而上面另外的層數交給開(kāi)發(fā)商出賣(mài)，可獲得大約300元/月的租金收入。政府在其中的收益，首先是舊城變新城，帶來(lái)面貌的改善和人氣的旺盛；隨后是通過(guò)收取每平方米約20-60元的“市鎮基礎設施配套費”，使公共財政有了保障。但需要注意的是，整個(gè)過(guò)程中有很多法外的擔心，外來(lái)的購房人也無(wú)法獲得權證；這是三道堰繁榮街景背后的無(wú)奈。

接下來(lái)是以都江堰茶坪村為例的城鄉聯(lián)建。成都去年發(fā)生慘烈大地震，27萬(wàn)戶(hù)房屋受災，重建巨大資金投入給政府帶來(lái)很大的財政壓力。聯(lián)建就是在這種壓力下進(jìn)行的一項制度創(chuàng )新。茶坪村是個(gè)非常秀美的山村，地處青城后山的旅游區，級差地租潛力很大。聯(lián)建實(shí)質(zhì)上便是農民出讓部分宅基地，換取重建資金。這個(gè)邏輯和小產(chǎn)權房非常類(lèi)似。但不同點(diǎn)在于，聯(lián)建從一開(kāi)始就給經(jīng)濟上合理的實(shí)踐嘗試提供了合法框架。首先，聯(lián)建可以頒證，包括土地權證和房屋權證，尤其是聯(lián)建方作為集體經(jīng)濟組織成員之外的人，首次獲頒“集體土地使用權證”；當然這里有著(zhù)細致的區別——聯(lián)建方獲得的證上注明“流轉非住宅用地，期限四十年”，而農民獲得的是“劃撥用地”，永久年期。可以看到農民對部分宅基地的長(cháng)久權益并未喪失。另外精彩之處在于，雖然是農民與聯(lián)建方兩方互動(dòng)，但合同卻使用了農戶(hù)、集體、聯(lián)建方三方框架，給整個(gè)過(guò)程提供了很好的保障。在這里權證的意義重大，不僅擴大了流轉范圍，更是作為項目得以規范執行的保障。譬如聯(lián)建要求必須在復墾完成、農民房屋驗收完成，才能開(kāi)工建新房并獲頒權證，這樣就用“證”保障了房屋和復墾的質(zhì)量。第一戶(hù)聯(lián)建出讓100平米宅基地換取238平米建筑面積清水房，資金投入合160萬(wàn)元/畝；另有七戶(hù)聯(lián)建、35戶(hù)聯(lián)建等。截至2009年1月，全村有101戶(hù)達成聯(lián)建意向，獲得資金投入逾億元，這里我們看到了聯(lián)建政策和權證保障帶來(lái)的力量。

最后一個(gè)案例是成都市錦江區去年底將兩塊集體建設用地進(jìn)行招拍掛形式的入市流轉。這是1987年規定國有土地出讓必須招拍掛后，第一批以招拍掛形式出讓的集體建設用地。這個(gè)實(shí)踐以確權開(kāi)始，土地流轉后也給受讓方頒發(fā)集體土地使用權證；而收入打入以農民組成的股份公司，再以各種形式分配給作為股東的農民。在這樣的制度和權利保障下，出讓收益雖然遠不及預期，但仍達到80萬(wàn)元/畝。整個(gè)案例的關(guān)鍵在于，農民并不像原來(lái)一樣是被動(dòng)參與方，而成為交易中主動(dòng)和平等的出讓方。

一系列實(shí)踐中一個(gè)重要的啟發(fā)就在于，劃定權利其實(shí)就是劃定分配方式。產(chǎn)權權能的變化可以直接帶來(lái)巨大的收入變化；特別是更加硬化的產(chǎn)權可以使整個(gè)流轉變得更有保障，也帶來(lái)更大的流轉價(jià)值。

剛才提到的實(shí)踐、或者政策走向的精神，都是從以行政權為中心轉向以財產(chǎn)權為基礎。這種轉換之中，“變動(dòng)”很可能帶來(lái)各方利益互相侵害的機會(huì )，特別是權責邊界如果不清，可能引發(fā)各種轉型中的矛盾。我們看到成都最關(guān)鍵的改革經(jīng)驗是：確權到戶(hù)，給農民“自己保護自己”的權利。確權給農民“權威、抽象、合法”的權屬表達：首先，它是建國六十年來(lái)第一次大規模對土地這種重要的生產(chǎn)生活資料的清資核產(chǎn)工作；其次，它確立了農民在土地流轉中的主體地位，有助于從根本上解決改革中巨大的系統性風(fēng)險，給改革加上保險閥；進(jìn)一步，我們說(shuō)“契約”，先有“契”再有“約”，有了規范的權屬表達才能擴大流轉需求的范圍，增大農村經(jīng)濟總量，也能更好地促進(jìn)土地的節約利用。都江堰大觀(guān)鎮房管局的橫幅“確權是基礎、流轉是核心、配套是保障”，是基層實(shí)踐對改革經(jīng)驗非常精彩的總結。確實(shí)如此，確權實(shí)際是“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度的基礎設施投資”，是推進(jìn)一切改革的前提。

確權意義重大，但也非常繁復艱難。成都確權的實(shí)踐工作中也有不少啟發(fā)：首先是試點(diǎn)推進(jìn)，找出符合當地現實(shí)的確權程序，最終一個(gè)程序嚴謹的確權到戶(hù)過(guò)程的成本僅需十塊錢(qián)每畝，這使得確權可能在更大范圍內得到推進(jìn)。第二，“村莊評議會(huì )”這樣的村級治理機制，實(shí)際上是從“代民做主”到“讓民做主”的觀(guān)念轉變。第三，確權在現狀和法規中尋找平衡點(diǎn)。

就政策建議而言，我們的主張實(shí)際就是成都的經(jīng)驗，也便是實(shí)踐的經(jīng)驗。首先，在確保耕地不減少的前提下，以確權為先打好一切改革基礎，消除系統風(fēng)險。逐步增加征地制度彈性，加大對農民的返還。接下來(lái)逐步縮小征地范圍，也就要求逐步擴大非征地模式的使用范圍。成都實(shí)踐看到，集體土地上也可以辦工業(yè)、也可以建住宅、甚至進(jìn)行大規模流轉，關(guān)鍵是政策和法規的配套。在有條件的地區進(jìn)行封閉可控的試驗，對實(shí)踐成功的嘗試擴大規模，對還沒(méi)有條件試驗的提前做好準備。（邢亦青整理）

梁振英：香港的房地產(chǎn)產(chǎn)權、征地制度和土地用途管制

在新中國成立之前，由于沒(méi)有完善的產(chǎn)權制度和法律，中國人吃了很多有關(guān)產(chǎn)權糾紛的虧。在涉及到土地及房產(chǎn)的各種矛盾出現之后，我們也沒(méi)有比較完善的制度和法律解決問(wèn)題，致使很多經(jīng)濟糾紛演變成社會(huì )沖突。社會(huì )沖突多了就有人用武力解決問(wèn)題，武力問(wèn)題多了就變成政治事件，現在我們所遇到的包括民眾與民眾之間、民眾與社會(huì )之間以及民眾與國家之間的各種產(chǎn)權糾紛，海外一些國家早年也遇到過(guò)。但是，現代歐美、新加坡等海外先進(jìn)社會(huì )在土地問(wèn)題上并沒(méi)有出現像中國大陸一樣多的社會(huì )性沖突事件。因此，我們應該多了解和多學(xué)習國外在土地產(chǎn)權制度方面的經(jīng)驗。

接下來(lái)介紹香港土地制度的發(fā)展歷史。香港的房地產(chǎn)產(chǎn)權制度是比較完善的。英國在1898年取得新界的租借權，1903年英國把「新界」每一塊農民擁有的土地作全面的測量和地籍普查，同時(shí)廢除了農民原來(lái)?yè)碛械挠谰卯a(chǎn)權。所有新界農民的土地權屬關(guān)系及用途都固定在1903年當天，當天是菜地就是菜地、稻田就是稻田、宅基地就是宅基地。港英政府同時(shí)又把新界所有土地的租用年期固定在1997年6月27號屆滿(mǎn)。港英政府對土地及房產(chǎn)的管理很?chē)烂埽型恋氐纳霞壍刂鞫际钦耘獾姆绞焦┙o土地，不管這些土地是用作商業(yè)開(kāi)發(fā)還是用作修建學(xué)校醫院等公益性事業(yè)。這一系列舉措在當時(shí)也引發(fā)了很多政府與民眾之間的沖突，但港英政府還是堅持實(shí)施，這說(shuō)明當時(shí)的政府在土地管理問(wèn)題上下了很大決心。

香港還有一套很?chē)烂艿耐恋禺a(chǎn)權登記制度。在香港，所有跟土地樓房有關(guān)的權利義務(wù)都在法律上有具體規定，也需要登記。第一個(gè)例子是，某人在自己房子做裝修，需要在天花板上掛個(gè)吊燈，為此需要在天花板上打一個(gè)洞。理論上，洞鉆到某一點(diǎn)要停下來(lái)，不然你就會(huì )侵犯樓上鄰居的權利？這在香港的法律上都有明確界定。第二個(gè)例子是公共大樓的電梯維修費問(wèn)題，小張家住二樓，上下樓不用坐電梯。小李家住三樓，上樓坐電梯下樓不坐電梯，他們兩位要不要對大樓電梯的維修負責？這些權責在大廈的管理合同上有規定。第三個(gè)例子是農地的水權和路權問(wèn)題，你買(mǎi)了一塊地，然后把旁邊一個(gè)小溪堵了修蓄水池，下游的田就沒(méi)水了，你是否侵犯了下游農民的權利？這塊地的買(mǎi)賣(mài)只涉及到你跟賣(mài)方（原來(lái)地主）的合同約定，但修蓄水池影響了合同之外的第三方，即下游的農民，你和賣(mài)方對下游的農民有沒(méi)有義務(wù)？你買(mǎi)了張三的地，路在遠方，你是否有權在李四的田地上走過(guò)？香港在處理第三方權利方面做得比較完善，例如下面房屋抵押與租賃的例子。小王把一套房屋用于抵押借錢(qián)，然后把房子租給租客。小王和銀行是抵押合同的雙方，小王和租客是房屋租賃合同的兩方。但是，當小王不還錢(qián)給銀行時(shí)，銀行就要把房屋處理，但這會(huì )波及租客的租住權。

香港通過(guò)土地契約實(shí)施用途管制。所有的土地實(shí)行批租制，民眾和政府買(mǎi)地實(shí)際上是租用政府的土地。政府通過(guò)地契（即租約）條款規定了用地主體對每一塊地的用途。香港政府作為規劃當局，可能從規劃的角度同意你改變土地的用途。但政府作為地主，可以根據地契條款不同意改變用途，除非給予政府（即地主）補地價(jià)（更改地契條款前后的差價(jià)）。這就為行政當局預留了一個(gè)征收增值稅的權利，有點(diǎn)像大陸的土地增值稅。

香港的征地程序大體上和大陸一樣，一旦社會(huì )有需要，政府就頒發(fā)一個(gè)公告按程序征地，在補償方面：下面幾點(diǎn)值得注意：第一，按土地市場(chǎng)價(jià)補償；第二，被征地方在被征地過(guò)程中產(chǎn)生的費用（包括法律費用、土地房地產(chǎn)評估費用、會(huì )計費用等）由政府負責，作為賠償一部分。香港的律師、會(huì )計師在社會(huì )上公信力強，有法律問(wèn)題可以找律師，遇到商業(yè)財務(wù)問(wèn)題可以找會(huì )計師，然后和政府討價(jià)還價(jià)；第三，農地被征的民眾可獲得某程度的未來(lái)土地增值補償。在征地時(shí)，政府會(huì )發(fā)給被征地方一紙公函，其中注明某年某月征收的土地類(lèi)型。被征地方可拿著(zhù)這個(gè)公函去換另外一塊地，五英尺的耕地可以換兩英尺建設用地，這也就彌補了農民對農地增值的期望價(jià)值。

最后，我認為問(wèn)題不管表面上看似多復雜：不管是農民與農民，農民與社會(huì )，甚至是國家與農民之間的關(guān)系，都要把它們歸納到產(chǎn)權關(guān)系上來(lái)。外面有很多經(jīng)驗都值得我們參考，以幫助解決我們在改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題。例如，改變土地用途的增值問(wèn)題可以參考香港的做法，政府或國家作為合同方，配置一些執行能力以解決操作問(wèn)題，要樹(shù)立律師、評估師、會(huì )計師的公信力。要以產(chǎn)權登記來(lái)來(lái)防范由于第三者權益受到侵犯引起的各種社會(huì )矛盾。

（黃躍整理，經(jīng)演講人審閱）

會(huì )議第一節討論

周天勇評論：

第一，三中全會(huì )規定規劃區外農民可以以入股等方式直接參與建設用地的利用。在了解成都等一些地區的做法之后，我建議，是不是可以把三中全會(huì )的規定進(jìn)一步擴展，讓規劃區內地農民也可以直接參與？我去年在廣東調研發(fā)現，廣東省規定土地最低出讓價(jià)以后，在商業(yè)性征地時(shí)，政府基本上就不參與了，而讓用地方直接和農民談價(jià)格。有些地方農民可以入股，有些地方還采取給農民10—15%預留地的方式補償農民。這些做法能否擴展到規劃區內？

第二，有些地區改革的核心問(wèn)題在于設法獲得年度建設用地指標。不論是成都通過(guò)宅基地整理節約土地指標，還是重慶的地票交易，都是為了解決這個(gè)問(wèn)題。那么，作為全國統一的政策，年度建設指標應該如何設計？

陳家澤評論：

實(shí)際上香港實(shí)行的土地政策是跟英國最早在十一世紀開(kāi)始的土地政策是一脈相承。在英國，所有的土地所有權都歸王室所有，普天之下莫非王土，所有農民只有土地占有權，因此香港的土地制度中沒(méi)有大陸的農地集體所有制。我們在設計成都農村土地產(chǎn)權制度改革時(shí)，就希望吸取英國土地制度的合理方面。大陸法系和英美法系是兩條道上跑的車(chē)，但我們認為占有權這種制度可以極大地弱化所有的爭論。

梁振英評論：

英國也不是所有土地都是國家所有的。英國實(shí)行土地全部國有是1066年，但后來(lái)他們把相當一部分土地的永久產(chǎn)權賣(mài)出了。相比我們國家的農村土地集體所有，英國絕大部分農地是農民所有。因此，在英國也發(fā)生一些我們現在面臨的問(wèn)題，包括征用農民農地，農地改變用途的增值問(wèn)題等等。不過(guò)，他們還是有制度法律去解決防范這些問(wèn)題發(fā)生，所以我覺(jué)得英國關(guān)于土地的法律制度還是有一定的參考價(jià)值。

周其仁評論：

我們在成都觀(guān)察制度改革，發(fā)現現存的制度存在彈性，而且存在很多層次的彈性。剛才建光提到規劃區和非規劃區之間的制度差別，現實(shí)中這確實(shí)是一條很硬的杠。我在成都調查的時(shí)候發(fā)現推進(jìn)農戶(hù)確權時(shí)，規劃區以?xún)炔淮_權，規劃區以外確權。這是因為基層干部很明白，我今天給他發(fā)了證，明天征地時(shí)他拿出證來(lái)講價(jià)錢(qián)不麻煩嗎？我們向成都市反映了這一情況之后，后來(lái)就在一些地方實(shí)驗，在規劃區內也確權。在產(chǎn)權明確的基礎上來(lái)征用土地，才會(huì )有市價(jià)補償這樣的概念。剛才梁振英先生講到征用土地按市價(jià)補償和按原用途補償這兩個(gè)概念不同，其不同的實(shí)現實(shí)際在于權利的確定。所以，成都現在在規劃區也做確權的推進(jìn)。我們覺(jué)得這項舉措非常有意思，要觀(guān)察后面的結果。在確權以后再發(fā)生征地時(shí)，談判的余地就增加了，價(jià)就會(huì )不同。在規劃區內，農民能不能也以某種方式參與分享收益？其實(shí)各地都碰到這個(gè)事情，例如城中村的問(wèn)題。深圳現在全部是城市，可是城市中有一些農民世世代代居住，他們的權是蠻硬的，自主修建用于出租的樓蓋到了十三層。因此，在現有制度框架內怎么擴大彈性，擴大到什么程度，還有很多問(wèn)題值得研究。

龔強評論：

剛才聽(tīng)大家的很多想法，都希望通過(guò)土地流轉讓農民分享城市發(fā)展的權利。但是賦予農民權利的同時(shí)我們需要考慮到責任。我認為，只有農地保護做的好的地方才有權利流轉土地。好多偏遠山區，例如云南地區的農民，在山區蓋了房子，政府希望用鎮里的房子替換他的住房。這些農民可能通過(guò)在山上再蓋一個(gè)房子來(lái)不斷地獲取利益。因此，我認為應該只有擴大了農地面積的地區，才可以有流轉的權利。

（洪浩整理，未經(jīng)演講人審閱）