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2009年第77期（總第838期）中國土地制度改革研討會(huì )簡(jiǎn)報之一

發(fā)布日期：2009-09-21 02:38    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年7月27日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京天則經(jīng)濟研究所和博源基金會(huì )共同主辦的“中國土地制度改革研討會(huì )”在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院順利舉行。多位專(zhuān)家、學(xué)者圍繞中國土地制度改革進(jìn)行了演講和討論。我們分七期報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報報告會(huì )議第一節“經(jīng)驗研究”中國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英、天津濱海新區管委會(huì )副主任郝壽義和云南財經(jīng)大學(xué)城環(huán)學(xué)院院長(cháng)張洪教授發(fā)表的演講內容。

劉守英：土地資本化與中國城市化道路

城市化的本質(zhì)是生產(chǎn)要素在城鄉間的重新配置和經(jīng)濟社會(huì )結構的變遷，它的核心是人口城市化。但是我們在北京調查發(fā)現，中國特色城市化展示出它獨特的一面。第一是土地的城市化。隨著(zhù)城市化進(jìn)程，城市版圖在不斷地延伸，農民集體土地被政府征用為國有。第二個(gè)特點(diǎn)是形成城鄉結合部，和其他發(fā)展中國家比較中國沒(méi)有出現貧民窟的現象，但是出現了城鄉結合部這一典型現象。第三個(gè)特點(diǎn)是，城市化演變成一場(chǎng)政府和農民攫取土地級差收益的博弈。城市化對政府而言實(shí)際上帶來(lái)的是土地級差收益的顯化和上升。在政府通過(guò)土地征用獲取級差收益的同時(shí)，居住在城鄉結合部的農民也在用國家征用以后的剩余的土地和宅基地，為涌入的外來(lái)流動(dòng)人口提供居住空間，分享土地級差收益。農民分享土地級差收益的主要動(dòng)力來(lái)自于流動(dòng)人口的上升。

對外來(lái)人口租房反應最積極的首先是擁有宅院的農戶(hù)。城鄉結合部的農民利用一戶(hù)一宅政策的模糊性、宅基地福利分配早已名存實(shí)亡以及政府對村莊違章建筑的難以管理，在祖輩傳下來(lái)的這片土地上從原來(lái)的種地改為種房，使城鄉結合部呈現出奇特的景觀(guān)。另外一個(gè)行動(dòng)主體是村集體組織。在集體土地被大量征用之后，他們利用剩余狹小空間發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)，發(fā)展土地租賃和房地產(chǎn)，使之成為村莊集體經(jīng)濟的主要來(lái)源。下面我們來(lái)看三個(gè)具體案例：

朝陽(yáng)區高碑店：政府主導的城市化

九十年代末的時(shí)候隨著(zhù)北京市城市建設的東移，高碑店成為典型的城鄉結合部。其基本特征有：1）農民土地基本被征用完畢；2）失地農民就業(yè)沒(méi)有著(zhù)落，失業(yè)率上升；3）地方產(chǎn)業(yè)空間受到擠壓，農民失去生存和發(fā)展空間；4）大面積征用土地導致農民生活水平下降；5）農居混雜，人戶(hù)分離和外來(lái)人口集聚，帶來(lái)社會(huì )管理的困難，成為影響社會(huì )穩定的火藥桶。

北京昌平區鄭各莊：集體土地資本化和農民自主城市化

九十年代初，這個(gè)村子以集體企業(yè)和做建筑工程為主，九十年代末以后村子周邊房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)極其活躍，鄭各莊的選擇是：1）祖輩留下的土地不賣(mài)，自己土地自己開(kāi)發(fā)；2）土地開(kāi)發(fā)不急功近利，考慮可持續性發(fā)展；3）村莊開(kāi)放有規劃進(jìn)行，實(shí)際上明確了保護集體所有制不變的情況下靠土地開(kāi)發(fā)來(lái)謀發(fā)展。

首先，鄭各莊通過(guò)進(jìn)入昌平城區規劃，對全村大部分土地實(shí)施整理、置換和繳納復墾費，將耕地調整為建設用地。村企業(yè)使用土地需向村委會(huì )有償租地，每畝每年不低于五千塊錢(qián)。村委會(huì )將租金收入分配給本村有承包權的農戶(hù)。通過(guò)這些做法，實(shí)現了以下的效益：第一，通過(guò)舊村改造和盤(pán)活宅基地實(shí)現了宅基地的資本化，獲得了巨額土地資本化收益；第二，通過(guò)集體建設用地入市實(shí)現了村莊工業(yè)化和城市化進(jìn)程。調整了產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。引學(xué)校入村，使村莊工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化，并向城市化轉移。鄭各莊模式實(shí)現了多方共贏(yíng)的城市化，農民集體和政府實(shí)現多贏(yíng)。

海淀區北塢村：政府主導給農民讓利的城市化

按照城市規劃，北塢原址要全部用于建設綠化隔離帶，村民需要移到另外一個(gè)地區居住。為解決農民在異地上樓的問(wèn)題，政府對城市規劃和用地規劃進(jìn)行了相應調整。工程建設啟動(dòng)資金由市區兩級政府及鎮政府出資解決，市政設施由市區兩級政府投資建設。農民作為產(chǎn)業(yè)的酒店和租賃房建設以農民通過(guò)土地來(lái)貸款來(lái)解決。商品房的開(kāi)發(fā)和自用房的建設由村集體組織開(kāi)發(fā)公司負責以降低資金成本。

移居地還增加了產(chǎn)業(yè)用地和安置用房確保農民的收入。每戶(hù)除自用房屋外，至少還有一套可以出租的房屋。政府集中安排一批產(chǎn)業(yè)用地，新增加一批建設用地，解決外來(lái)人口居住，這就保證了農民有可持續的收入。在北塢村原址實(shí)現綠化以后蓋低密度酒店，發(fā)展三產(chǎn)，解決了農民長(cháng)期財產(chǎn)性收入問(wèn)題。最后，當地農民社保被納入城鄉社會(huì )保障體系。

案例的啟示

這三個(gè)案例呈現了三種城市化模式不同的景象。第一種模式完全由城市政府主導，農民被排斥在城市化進(jìn)程之外。政府獲得了巨額的土地出讓收入，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)也極其活躍，但原住民土地被征用以后農民集體發(fā)展空間狹小，就業(yè)無(wú)著(zhù)落，收入和生活水平下降，違規建房出租導致環(huán)境的問(wèn)題和治理的困難，群體性事件增加，政府成本上升。因此，這是一種不可持續的城市化。第二種完全由農民集體自己來(lái)進(jìn)行，充分保障了農民土地權益，實(shí)現了農民集體以土地參與農村工業(yè)化城市化進(jìn)程，分享了土地級差收益的好處。然而，農民獲益以土地進(jìn)入市場(chǎng)為前提，既受宅基地法律的制約，又受土地非農化的法律制度制約，土地資本化收益留在農民集體也意味著(zhù)政府失去一大塊土地出讓收益。在現行的財政主要依靠土地出讓收入和土地抵押的情況下，這種模式和政府利益產(chǎn)生直接沖突，因而只能作為個(gè)案分析。第三種模式是對政府主導城市化的變通和利益妥協(xié)，給農民留一個(gè)分享級差收益的小空間，放棄土地出讓收入，并將基礎設施建設和農民社保納入城鄉一體化，避免了第二種模式中村莊巨額的基礎設施投資和福利負擔。這些政策保證了政府工程的推進(jìn)，但當全市幾百個(gè)城鄉結合部大面積改造時(shí)，這種留發(fā)展空間，棄土地出讓收入，包攬基礎設施投資和社保的好事能否繼續做下去、做得起，我們還有待觀(guān)察。

土地級差收益的歸屬決定了城市化的道路。傳統的政府主導城市化理論強調土地增值歸政府，一是因為政府進(jìn)行了巨額基礎設施投資，二是漲價(jià)歸公。實(shí)際觀(guān)察發(fā)現，土地級差收入的來(lái)源并不是因為政府進(jìn)行了基礎設施投資，而是源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口城市化。第二個(gè)觀(guān)察是，誰(shuí)能分享級差收益，誰(shuí)就有能力進(jìn)行基礎設施的投資。第三，是未來(lái)解決城鄉結合部和城市化推進(jìn)的問(wèn)題，必須統籌解決流動(dòng)人口的落地與本地農民增收問(wèn)題。為外地人口建廉租房，可能是一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。第四，土地制度創(chuàng )新和實(shí)驗迫在眉睫。

（王天一整理，經(jīng)演講人審閱）

郝壽義：天津濱海新區土地使用制度改革

濱海新區目前處于非常快速的發(fā)展期。特別是建設濱海新區上升到國家發(fā)展戰略之后，天津市制訂了《天津濱海新區綜合配套改革實(shí)驗總體方案》。濱海新區是快速工業(yè)化帶動(dòng)快速城市化的一個(gè)地區，也是在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段中探討如何把經(jīng)濟發(fā)展和土地問(wèn)題結合的一個(gè)典型區域。濱海新區開(kāi)發(fā)開(kāi)放面臨的土地問(wèn)題非常多，最主要的有如下兩個(gè)問(wèn)題：

第一是工業(yè)化快速發(fā)展對建設用地大量需求的問(wèn)題。隨著(zhù)濱海新區上升為國家戰略和加快開(kāi)發(fā)開(kāi)放的需要，土地指標和實(shí)際需求就產(chǎn)生很大差別。

第二是怎樣隨著(zhù)工業(yè)化城市化的快速發(fā)展節約利用土地和充分保證農民利益的問(wèn)題。濱海新區目前還存在著(zhù)大量低效使用土地資源的情況。在保護耕地依法實(shí)施的條件下，農用地的征轉依然是目前濱海新區解決城市建設用地需求的重要方式，怎么在這個(gè)過(guò)程中不犧牲農民的利益，使他們能夠分享開(kāi)發(fā)發(fā)展的成果，也是我們必須要解決的問(wèn)題。

濱海新區按照“統一規劃、依法管理、市場(chǎng)配置政府協(xié)調”的原則來(lái)確定土地使用制度改革的任務(wù)和目標。新區建立了“耕地資源得到切實(shí)保護，土地資產(chǎn)效益得到切實(shí)發(fā)揮”的土地市場(chǎng)體系和土地管理制度，形成了與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的集約用地新格局，為濱海新區開(kāi)發(fā)開(kāi)放提供資源保障和社會(huì )保障。新區創(chuàng )新了土地利用規劃管理和耕地保護模式，改革農用地轉用和土地征收審批制度，建立了征地補償和被征地農民的安置的新機制，改革集體建設用地土地使用制度，改革土地收益分配使用和管理制度。工作中有以下兩個(gè)重點(diǎn)：

第一、在存量上調整土地利用管理方式，對濱海新區開(kāi)發(fā)開(kāi)放想辦法提供足夠的資源保障。新區主要做了以下幾項工作：

首先，創(chuàng )新土地利用規劃管理，探索“三規合一”的思路。先對這個(gè)地區的資源、環(huán)境承載力做評估，制訂資源環(huán)境規劃。在規劃基礎上，制訂土地的利用規劃，再疊加城市總體規劃，再把近期建設規劃落實(shí)到具體項目當中，最終實(shí)現“一圖三規劃”的管理模式。其次，推進(jìn)城市建設用地增減掛鉤改革。周轉指標“一次核定，集中下達”到市政府，由市政府確定拆舊建新項目區，編制城鄉建設用地增減掛鉤實(shí)施規劃并組織實(shí)施。拆舊建新項目以小城鎮示范項目為代表，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自愿的原則，將較低效產(chǎn)出的農村集體建設用地通過(guò)宅基地換房等方式集約使用，將增量部分轉為城市建設用地，并將原有的宅基地統一組織整理復耕，實(shí)現耕地的占補平衡。第三，推進(jìn)優(yōu)化土地利用結構的改革，特別是通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展來(lái)增加來(lái)轉變低效率用地情況。第四，進(jìn)行灘涂資源開(kāi)發(fā)，在保護耕地的前提下向海要地。第五，嘗試農用地轉用，進(jìn)行土地征收審批制度和完善土地儲備制度改革。

第二，著(zhù)重于城鄉一體化的改革。濱海新區城鄉一體化改革主要有兩種模式，第一種模式以塘沽區胡家園街農村城市化新社區安置項目為代表。塘沽區這個(gè)項目在濱海新區最核心區域，嘗試把土地在城鄉建設用地掛鉤的基礎上按照合理的目標把它們征過(guò)來(lái)。征地時(shí)除了給農民征地費、安家費，同時(shí)還給一份社會(huì )保障、提供就業(yè)機會(huì )，并給每人45平方米的住房。這樣，實(shí)際上把土地房產(chǎn)化，房產(chǎn)資產(chǎn)化，農民對這種方式非常滿(mǎn)意。第二種模式是濱海新區的邊緣區漢沽區實(shí)行的“一鎮、一業(yè)、一園”。一鎮就是通過(guò)宅基地換房，建成一個(gè)新的城鎮。騰下來(lái)的指標建立一個(gè)工業(yè)園安置就業(yè)，同時(shí)發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)。通過(guò)三位一體的方式實(shí)現農村社會(huì )化、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)生態(tài)化。同時(shí)，保證“兩個(gè)不變”：農業(yè)的用地性質(zhì)不變，農地所有權性質(zhì)不變。這種三位一體的模式對農民的保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都起到了很好的作用。

（王天一整理，經(jīng)演講人審閱）

張洪：云南省農村集體建設用地現狀及土地制度改革建議

首先簡(jiǎn)單介紹云南省農村集體建設用地的使用現狀：第一，地形地貌對社會(huì )經(jīng)濟有顯著(zhù)影響，平壩地區的資源集聚能力更強。平壩地區的人均GDP是丘陵地區的2.7倍，是山地的3倍多；第二，農村集體建設用地的利用效率和建設用地級差地租具有圍繞中心城區遞減的趨勢。云南省以昆明市為中心，可劃分為核心區域、一環(huán)、二環(huán)、三環(huán)四個(gè)圈層，農村集體建設用地的利用效率由核心區域向一、二環(huán)遞減，到第三環(huán)時(shí)略有增加（利用效率由人均GDP、農民人均純收入、人均地方財政收入、與中心城市的交通距離、農村人均居民點(diǎn)建設用地等指標綜合度量）；第三，農村集體建設用地多用于居民住宅，很少用作鄉鎮企業(yè)及公共設施建設。這表明，云南省農村的鄉鎮企業(yè)和村集體經(jīng)濟發(fā)展相當落后。

根據我領(lǐng)導的研究課題組在2008年對云南省農村集體建設用地流轉情況所做的深入調查，可以總結出云南省集體建設用地流轉的以下特點(diǎn)：第一，由于云南省的鄉鎮企業(yè)不發(fā)達，符合流轉條件的經(jīng)營(yíng)性集體建設用地很少，流轉的標的物主要是宅基地。據統計，農民的自住房及附屬的宅基地流轉量約占總流轉規模的70%-80%。這一事實(shí)意味著(zhù)，如果將農村集體建設用地流轉的標的物僅限于經(jīng)營(yíng)性集體建設用地，那么允許土地流轉的政策對云南省農村發(fā)展的實(shí)際價(jià)值并不大。

第二，農村集體建設用地流轉多發(fā)生在城市近郊和公路沿線(xiàn)，而且，流轉規模由中心城區向外遞減。在經(jīng)濟較發(fā)達的城市近郊及公路沿線(xiàn)地區，建設用地需求量更大。因此，這些地區的村民對宅基地的利用及保護意識更強，集體建設用地（主要是宅基地）的流轉規模更大，土地的使用也更集約。相反，離城市中心較遠的經(jīng)濟較落后的農村，建設用地需求量不大，宅基地僅是農民的住房保障，村民對宅基地的利用、保護意識淡薄，宅基地空閑較多，登記辦證率較低，很多村組幾乎沒(méi)有發(fā)生過(guò)集體建設用地的流轉。但是，這些遠郊地區的農民都渴望通過(guò)土地流轉的方式改善生產(chǎn)、生活條件。

第三，多數農民對集體建設用地流轉持積極態(tài)度。課題組曾在昆明市和紅河州先后采訪(fǎng)了500多位農民，在昆明市采訪(fǎng)的300多位農民中，約有54%的農民知道中央提出的農村土地流轉新政策，約有60%的村民贊成承包地及宅基地流轉，27%不贊成。在紅河州采訪(fǎng)的近200位農民中，約有50.3%的村民知道中央提出的農村土地流轉政策，贊成流轉的農戶(hù)比例高達76.3%，只有7.9%的村民不贊成。不贊成流轉的農戶(hù)多是擔心國家給的征地補償太低，擔心以征地方式流轉土地后生活水平下降。據了解，住房、就業(yè)和社會(huì )保障問(wèn)題是云南省被征地農民面臨的最大問(wèn)題。由于云南省的經(jīng)濟不發(fā)達，政府征地補償費很低，被征地農民將大部分補償款用于日常生活開(kāi)支及新房裝修和子女上學(xué)，用于各種保險的比例非常少。同時(shí)，很多農民希望政府出臺相應政策，安排就業(yè)并提供社會(huì )保障。但是，由于云南許多市縣工業(yè)化程度低，地方政府沒(méi)有能力安置失地農民。基于 這個(gè)考慮，很多農民要求政府在征地過(guò)程中預留土地，由自己建房發(fā)展，自謀生路。

上述調查表明，我國現有的征地體制既不能讓近郊區的被征地農民得到實(shí)惠，也沒(méi)有將城市化發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益輻射到廣大的遠郊農村。我認為，應該從有利于城市發(fā)展和農民增收的城鄉統籌角度出發(fā)，尋求土地改革的思路。而這其中的重點(diǎn)在于，如何利用土地級差地租盤(pán)活遠郊農村的集體建設用地資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟，在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)推動(dòng)新農村建設。

鑒于以上討論，我對我國土地管理制度的改革提出三點(diǎn)意見(jiàn)：

第一，加快農村土地產(chǎn)權制度改革，明晰農村集體土地產(chǎn)權，讓農村建設用地與城市建設用地同權、同能、同價(jià)，為構建城鄉統一的建設用地市場(chǎng)打下基礎。

第二，要在《憲法》和《土地管理法》中明確提出允許農村集體建設用地流轉，改革現行征地制度，將集體建設用地流轉作為城市建設用地擴張的另一種形式。特別是要修改目前土地管理法中關(guān)于農村宅基地不能流轉的規定，應當允許農村集體將多余的宅基地流轉。

第三，建立農村集體建設用地跨地區流轉的機制，推動(dòng)農村集體建設用地在城鄉統籌中跨地區合理流動(dòng)，以實(shí)現更高的級差地租收益。調查發(fā)現，跨區域的流轉更有利于促進(jìn)遠郊農村的發(fā)展和新農村建設。

（黃躍整理，經(jīng)演講人審閱）