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北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心課題組報告：城市化、土地制度與宏觀(guān)調控

發(fā)布日期：2011-04-19 02:32    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)
北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心課題組

上世紀90年代以來(lái)，我國城市化加速，農業(yè)勞動(dòng)力和農村居民人數大量減少，物質(zhì)資本和人力資本向城市聚積和集中，釋放出經(jīng)濟要素流動(dòng)和重組的巨大力量。由于經(jīng)濟資源大量轉入附加價(jià)值更高的生產(chǎn)領(lǐng)域，也由于城市的興起顯著(zhù)節約市場(chǎng)交易費用，城市化加速勢必帶動(dòng)經(jīng)濟高速增長(cháng)。

城市化的一個(gè)含義是重新配置空間資源。大量選擇性決策需要反映土地相對稀缺性的準確信息，才能以較低的成本提升資源積聚的密度。因此，一個(gè)管理良好的土地市場(chǎng)是必要的。但是，形成于計劃經(jīng)濟時(shí)代的我國土地制度，基調是用行政手段來(lái)配置土地。不難理解，為什么我國的國家工業(yè)化會(huì )出現罕見(jiàn)的“工業(yè)化超前，城市化滯后”現象。這已經(jīng)嚴重影響國民經(jīng)濟和社會(huì )的整體發(fā)展。

改革開(kāi)放已經(jīng)部分改變了我國土地制度。最重要的變化，一是集體土地普遍地由農戶(hù)長(cháng)期承包經(jīng)營(yíng)，農業(yè)用途范圍內的土地使用權、收益權和轉讓權，合法地界定為農戶(hù)權利，二是政府通過(guò)土地批租制度將國有土地的使用權長(cháng)期出售給公司和私人，大體形成了一個(gè)批租使用權的土地市場(chǎng)。但是，迄今為止，土地由農業(yè)用途轉為非農業(yè)用途，仍然由政府用行政審批手段控制，仍然要通過(guò)征地途徑，把農民的集體所有制強制改為國有制。近年圍繞征地的社會(huì )矛盾與沖突的普遍加劇，表明征地制度嚴重不適應市場(chǎng)經(jīng)濟和城市化加速的要求。

正當征地制度醞釀重大改革的關(guān)口，國民經(jīng)濟在宏觀(guān)層面上出現了一些新的情況。主要是，貨幣過(guò)多，固定投資增長(cháng)過(guò)猛，部分投資品的價(jià)格指數上升過(guò)快，以及在部分行業(yè)發(fā)生了所謂低水平重復建設。與此相關(guān)聯(lián)，轉為非農建設用途的農地面積巨大、增長(cháng)迅猛，違背現行土地法規、越權審批土地轉用的現象普遍發(fā)生。為了理解土地制度、城市化與宏觀(guān)經(jīng)濟穩定的關(guān)系，受有關(guān)方面的委托，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心組成專(zhuān)門(mén)課題組對上述問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題調查研究，并在解釋經(jīng)濟現象的基礎上，就當前和長(cháng)期土地制度的改革提出政策建議。

“供地融資”的經(jīng)濟含義

調查發(fā)現，在現行土地制度下，建設用地的供給是社會(huì )總投資形成的重要條件。一般而言，建設用地的增加，直接增加了機構和個(gè)人的自有資本金，從而增加了投資的本金。然后，經(jīng)過(guò)土地的評估和抵押，又擴大了這些機構和個(gè)人的信用，把更多的銀行信貸動(dòng)員為社會(huì )總投資。反過(guò)來(lái)，建設用地供給的減少同樣對信用規模產(chǎn)生緊縮性影響。我們把這個(gè)經(jīng)濟流程稱(chēng)為“供地融資”。為了理解其中包含的經(jīng)濟邏輯，我們有必要沿著(zhù)“農地——建設用地征用——政府向機構和私人轉讓土地使用權——土地評估——抵押和信貸——投資形成”的流程，作一番簡(jiǎn)略的考查。

按照現行土地管理法，農地在我國轉變?yōu)榉寝r建設用地必經(jīng)的制度環(huán)節是“行政審批”。雖然政府行使該項審批權的主要根據應該是土地規劃，但在城市化長(cháng)期滯后又突然加速的背景下，要制定一個(gè)有預見(jiàn)力的土地規劃并不是一件易事。何況負責制定土地規劃的各級政府，本身就有經(jīng)濟動(dòng)機突破既有規劃。因此，“按規劃批地”并不意味實(shí)際供地規模由土地規劃來(lái)調節和控制。實(shí)際上，土地規劃本身常常是被調節的對象。包括政府在內的用地機構和個(gè)人，通常按照各自的預期來(lái)影響規劃用地的規模。

“征地”成為供地融資中的關(guān)鍵一環(huán)。現行法律規定，政府按被征農地原用途的收益來(lái)決定補償，加上實(shí)施征地的執行成本，就構成了征地總成本。政府預期的征地收益則包括：（1）劃撥和出讓國有土地使用權的直接收益；（2）招商引資帶來(lái)的稅收和就業(yè)增長(cháng)。另外，政府官員從征地、出讓和招商引資中可能得到的利益，也對“政府行為”發(fā)生某種影響。依照經(jīng)濟規律，只要預期的征地總收益大于征地總成本，政府總有擴大征地規模的動(dòng)因，并不斷轉化為擴大征地規模的行動(dòng)。

政府征得的土地，通過(guò)劃撥、協(xié)議和出讓等途徑向用地的機構和個(gè)人供地。一般而言，劃撥和協(xié)議提供的只是國有土地的使用權；用地機構和個(gè)人必須依法辦理國有土地出讓的法律手續，交納有關(guān)規費，取得國有土地使用權證才能得到可以使用并在市場(chǎng)上再轉讓的權利。問(wèn)題是，在政府及其關(guān)聯(lián)公司本身就是用地戶(hù)的情況下，法律的執行可以變通，例如先交納小部分規費先辦土地使用權證，待土地投入市場(chǎng)運作獲得經(jīng)營(yíng)性收益之后，再補辦全部手續。這種被稱(chēng)為“空轉”的土地開(kāi)發(fā)模式，成功啟動(dòng)了許多基礎設施項目。如果預期的需求根本子無(wú)虛有，“空轉”則帶來(lái)大量農地征而不用的浪費和閑置。

合法的國有土地使用權是一項重要的資產(chǎn)。如同其他資產(chǎn)一樣，土地使用權的當前市場(chǎng)價(jià)值由該項權利未來(lái)收益流的貼現決定。一般而言，城市化加速通常導致形成土地升值的預期，因此土地權利通常就構成正的自有資本。最重要的是，國有土地權利能夠通過(guò)評估，作為獲得銀行信貸的抵押。

從有限調查詢(xún)問(wèn)得到的回應，經(jīng)評估的土地價(jià)值至少高于其實(shí)際得地成本的30%-50%。對于銀行和金融機構而言，可接受的抵押大體是土地評估值的70%。這就是說(shuō)，得到土地的主體可按得地成本的數量獲得抵押貸款。至于“空轉”項目，抵押貸款還具有很強信用杠桿。“空轉”的程度越高，金融杠桿的程度也越高。這當然并不意味銀行信貸的唯一根據就是土地抵押，我們僅可以說(shuō)，土地評估抵押在動(dòng)員銀行信用方面發(fā)揮著(zhù)重要的作用。

根據目前得到的數據，“供地融資”在地區之間以及同一地區的不同年度之間的變化都很大。例如，長(cháng)沙市1999年國有土地出讓比上年下跌78%，而 2001年又比上年增加455%！更重要的是，當供地數量大起大落的時(shí)候，它很有規則地影響企業(yè)資本金的變動(dòng)、進(jìn)而影響銀行貸款量的變動(dòng)。仍以長(cháng)沙為例，當年土地出讓增長(cháng)率的急速下降，往往會(huì )引起次年貸款增長(cháng)率的急速下降；反過(guò)來(lái)，在土地出讓增長(cháng)率迅猛增加的次年，貸款余額的增長(cháng)率也猛增。這表明，“供地融資”對宏觀(guān)經(jīng)濟的影響非常值得關(guān)注。
集中審批權，還是培育轉讓權？

在一個(gè)管理良好的土地市場(chǎng)里，任何機構和私人欲購買(mǎi)土地，都不得不花費受到市場(chǎng)供求形勢決定的代價(jià)。因此，土地成交的數量受到各類(lèi)主體收入的約束，并受其他投資和消費需求量的平衡。在征地按市價(jià)補償的情況下，政府也必須在財力和信用的限度內決定征地的數量。簡(jiǎn)言之，土地供求受制于市場(chǎng)條件，誰(shuí)也沒(méi)有辦法“自由地創(chuàng )造”可供土地。
但在中國現行土地制度下，政府供地卻類(lèi)似貨幣發(fā)行。第一，相對于可出售建設用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，與發(fā)行“低成本、高面值”貨幣的原理非常相仿。第二，“土幣”本身具有財富儲存功能，在高通貨膨脹預期下，“土幣”的財富存儲功能甚至還優(yōu)于法定貨幣。第三，“土幣”可抵押借貸，從而把銀行存款動(dòng)員為投資。只是，“土幣”作為交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人們一般不接受交易費用如此高昂的媒介工具。

我們可以說(shuō)，在我國并行于貨幣發(fā)行權的，還有獨具特色的政府供地權。雖然人們還不習慣將政府供地與發(fā)行貨幣并列考察，但是在實(shí)際經(jīng)驗方面，城市化加速推動(dòng)的經(jīng)濟增長(cháng)早就顯示出“土幣”的威力。我們觀(guān)察到的基本格局如下：經(jīng)濟擴張時(shí)期，中央政府在實(shí)施積極的財政政策與松動(dòng)銀根的同時(shí)，實(shí)際上還大幅度松動(dòng)了“土根”——也就是顯著(zhù)擴大征地規模、并對地方政府在競爭壓力下增發(fā)“土幣”的傾向眼開(kāi)眼閉；經(jīng)濟緊縮時(shí)期，中央政府在收緊銀根的同時(shí)，還運用“凍結批地”、“集中土地審批權”等辦法，實(shí)際緊縮全國供地總規模。在這一點(diǎn)上，本輪宏觀(guān)經(jīng)濟調控也不例外。中央政府明令全面清理土地項目，并宣布全國暫時(shí)凍結批地半年。國土部領(lǐng)導提出“土地供應政策要像金融貨幣政策那樣，成為國家最重要的宏觀(guān)調控手段”（見(jiàn)《國際金融報》2004年03月29日 第五版)。

在現存制度下，城市化加速對于土地的需求，只能靠政府供地來(lái)解決。因此，政府對供地規模的控制，不能不極大地影響經(jīng)濟變動(dòng)。以上一輪的經(jīng)驗為例，當真實(shí)利率在1997年開(kāi)始急速上升、通貨緊縮的征兆開(kāi)始變得顯著(zhù)的時(shí)候，國務(wù)院宣布自1997年開(kāi)始在全國范圍凍結供地一年。研究表明，真實(shí)利率的變化對企業(yè)資本金發(fā)生反向的影響 （宋國青，2003）。由此，供地凍結使飽受真實(shí)利率上升打擊的企業(yè)雪上加霜。這就是說(shuō)，銀根與“土根”的雙緊，對1998－2000年間通貨緊縮的加劇作出了貢獻。有意思的是，像許多行政禁令在不了了之中收場(chǎng)一樣，1997年的供地凍結令也是在沒(méi)有明確宣布的情況下悄然解凍。1999年1月，我國新土地管理法開(kāi)始實(shí)施，也就構成了政府恢復供地的“拐點(diǎn)”。從那時(shí)開(kāi)始5年之間，全國累計供地78萬(wàn)公頃，并使2002年底全國建設用地的存量比1998年底增加了15%。考慮到期間違規供地大量發(fā)生，實(shí)際的土地轉用規模應當還要巨大。按照“供地融資”的邏輯，政府供地的增加勢必帶動(dòng)“企業(yè)資本金增加——銀行信貸增加——投資總規模增加”的連鎖反應。2001－2004年間，中國經(jīng)濟突然從緊縮轉為所謂“過(guò)熱”，主導因素是貨幣供給，輔助因素就是政府供地。

這說(shuō)明，政府供地對宏觀(guān)經(jīng)濟有著(zhù)顯著(zhù)的影響。因此，人們自然容易設想，政府可不可以通過(guò)供地總量的控制來(lái)主動(dòng)調控宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)。但是在經(jīng)驗上，以行政審批權為核心的土地控制是一件笨拙的調控工具，難以擔當平穩經(jīng)濟運行的重任。這主要是因為：第一，土地作為實(shí)物資產(chǎn)，質(zhì)量分布高度不均勻，而控制貨幣供應數量要以均勻的質(zhì)量為前提。第二，全世界沒(méi)有調控供地數量反經(jīng)濟周期的實(shí)際經(jīng)驗，究竟根據什么指標來(lái)先導性地決定供地數量，既沒(méi)有可借鑒的操作經(jīng)驗，也沒(méi)有學(xué)理邏輯可以擔任向導。第三，供地審批需要消化巨量的決策信息。審批權越集中，信息負擔就越沉重。第四，監管供地審批的成本，遠比監管發(fā)鈔活動(dòng)來(lái)得高昂。概括起來(lái)，供地控制不可能是一個(gè)合適的宏觀(guān)調控變量。由于信息不足、決策滯后和行為歪曲，行政控制供地很可能給宏觀(guān)經(jīng)濟添亂。

從長(cháng)期看，土地制度的改革和建設更不應該把短期調控作為目標。土地制度要解決的問(wèn)題，是為推進(jìn)城市化奠定有效配置空間資源的可靠基礎，同時(shí)解決好人民之間、人民與政府之間、以及政府之間圍繞土地資源配置和再配置的利益分配和平衡。為此，必須在清楚界定土地轉讓權的基礎上培育完善的土地市場(chǎng)。我們必須明確，計劃時(shí)代形成的土地制度早已經(jīng)不適應我國國民經(jīng)濟增長(cháng)的需要。我國征地制度必須加以全盤(pán)改革，我們認為“貨幣歸貨幣，土地歸商品”才是正確的方向。

土地制度的根本性改革不一定意味著(zhù)大動(dòng)干戈。改革可以在已有的體制變化的基礎上逐步進(jìn)行。事實(shí)上，我國農村土地承包制改革和城市土地出讓制改革，已經(jīng)奠定了土地轉讓權的基礎。目前還沒(méi)有解決的，發(fā)生在上述兩個(gè)轉讓之間，即農用土地轉為城市建設用地這一關(guān)鍵環(huán)節。問(wèn)題的癥結，正在于現存體制仍然把政府強制征地視為農地轉用的唯一合法途徑。所謂土地制度方面的根本改革，其實(shí)就集中在改革征地制度、確立“農地轉用”的市場(chǎng)轉讓權（周其仁，2004）。形勢很清楚，集中完成這一點(diǎn)的變革，我國土地資源的轉讓權就得以確立，并為發(fā)育完善的土地市場(chǎng)奠定了基礎。

可取的地方經(jīng)驗

中國改革的一條重要經(jīng)驗，就是要通過(guò)總結地方性的自發(fā)改革，加以適當的提煉和總結，作為制定全國性的政策和制度的重要根據。作為一個(gè)大國，各級地方政府處在經(jīng)濟發(fā)展、制度運行和政策執行的第一線(xiàn)，直接面對千變萬(wàn)化的發(fā)展機會(huì )和現實(shí)約束。由于經(jīng)濟社會(huì )條件的高度不平衡，也由于各地經(jīng)歷過(guò)的改革發(fā)展路徑的不一致，地方經(jīng)驗向來(lái)具有高度多樣化的特征。例如包產(chǎn)到戶(hù)改革就是率先從局部地區“暗中”發(fā)生，逐步形成全國性的農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)體制，使農民取得了土地的長(cháng)期使用權、收益權和農業(yè)用途內的轉讓權。城市國有土地的市場(chǎng)轉讓?zhuān)猜氏劝l(fā)生于深圳和上海，然后再推行到全國。現在我們考慮進(jìn)一步改革土地制度，也離不開(kāi)對地方的改革經(jīng)驗的觀(guān)察、學(xué)習和總結。忽視地方的探索性實(shí)驗，在認識論上是錯誤的。

由政府壟斷建設用地的一級市場(chǎng)，就是唯有征地才是農地轉為非農用地的合法途徑。但是，征地引發(fā)的多重矛盾和沖突，也迫使一些地方率先進(jìn)行了一些變革。例如，一些地方的農民集體土地所有權早已通過(guò)各種形式直接進(jìn)入建設用地的一級市場(chǎng)。這種打破現行征地體制、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規模，形成比較完整的套路。

例如，廣東南海市較早探索集體建設用地的流轉，并形成了“南海模式”。1992年，南海市開(kāi)始試行土地股份制，即以行政村或村民小組為單位，將集體財產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來(lái)組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠(chǎng)房再出租，由本村農民分享土地非農化的增值收益。這樣，集體土地不經(jīng)過(guò)征地就直接轉為建設用地。相對于國有土地，外來(lái)企業(yè)租用集體土地的手續簡(jiǎn)捷，且集體建設用地出租年期有長(cháng)有短，適應不同的用地需求。到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬(wàn)畝,　其中保持集體所有的達7.3萬(wàn)畝。這種手續簡(jiǎn)捷、價(jià)格低廉且租期較有彈性的供地方式引來(lái)了大量企業(yè)在南海落戶(hù)生根，促進(jìn)了南海的工業(yè)化和城市化。

江蘇昆山的做法略有不同。那里的村集體先通過(guò)復墾方式獲得一些非農建設用地的“額度”，然后向本村農戶(hù)“招標”，由農戶(hù)或由農民成立的合作經(jīng)濟組織（“投資合作社”或“富民合作社”）聯(lián)合投資修建標準廠(chǎng)房、商鋪或打工宿舍樓，向外來(lái)工商公司出租。據當地統計，1998年-2003年間，昆山新增建設用地8.25萬(wàn)畝，其中新增集體建設用地約2萬(wàn)畝。一般做法，是村里以50年為期將土地有償出讓給農戶(hù)，并允許農民進(jìn)行非農建設和轉讓。與南海模式一樣，這種做法也增加了企業(yè)用地的選擇性，從而適應工業(yè)化、城市化過(guò)程中多種多樣的市場(chǎng)要求。在某些情況下，用地企業(yè)的投資成本可以下降，而更重要的是減少了市場(chǎng)性合約的交易費用，使合約易于執行。不同之處在于，昆山模式下的非農用途的土地轉讓權不再完全歸集體，而主要是通過(guò)集體與農戶(hù)的合約直接界定給農戶(hù)或農民的合作組織。

在我們調查的位于昆山市開(kāi)發(fā)區的群益村，同時(shí)存在著(zhù)農民的民營(yíng)公司與農民股份合作社租用集體土地進(jìn)行非農建設這兩種方式，農民既可以選擇加入合作社按股權分紅，也可以選擇自己租地修建廠(chǎng)房然后出租。我們了解到，群益村的農民合作社85%的收益都分配給農民，這在南海似乎極為少見(jiàn)。昆山的做法使得農戶(hù)可以得到較多的土地增值收益，同時(shí)更充分地利用了農民中的企業(yè)家資源。

在外來(lái)投資不足的中部地區，農民集體和農戶(hù)的建設用地轉讓權也還是找得到合適的通道。以長(cháng)沙市的咸嘉新村為例，咸嘉新村原有土地3100畝，近年來(lái)隨著(zhù)城市擴建，已逐漸由市郊變?yōu)槌菂^街道，全村被征用土地2920畝。為解決征地拆遷中的種種矛盾，區政府創(chuàng )造了“留地開(kāi)發(fā)安置”模式，就是政府在征地的同時(shí)，留給村里安置用地670畝，其中200畝集體土地用來(lái)建樓房安置失地農民，失地農民可用低價(jià)來(lái)買(mǎi)這些住房，實(shí)際上有許多農民再以市價(jià)將這些住房出租或出讓出去。其余470畝安置用地則轉成國有土地，由村集體進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與流轉，集體再將開(kāi)發(fā)所得以紅利形式分給農民。此外，村里沿街建了許多商鋪，農民可以去租用，農民的租價(jià)約為市場(chǎng)租價(jià)的三分之一。這樣，通過(guò)安置用地的辦法，村集體擁有了部分原農地在非農用途上的轉讓權，農民通過(guò)低價(jià)買(mǎi)房市價(jià)出租、低價(jià)租商鋪及集體分紅等方式分享到了農地轉非帶來(lái)的增值收益。

事實(shí)上，在上海市郊、浙江寧波以及安徽的集體建設用地流轉試點(diǎn)鎮，我們都看到相類(lèi)似的經(jīng)驗。各地“只做不說(shuō)”的事情，遠遠超過(guò)公開(kāi)報告的規模，這說(shuō)明“集體和農戶(hù)非農建設用地流轉權”是一項廣受歡迎的產(chǎn)權制度安排。各地集體建設用地流轉方式的共同性在于，破除政府對土地一級市場(chǎng)的壟斷，大大降低建設用地市場(chǎng)利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業(yè)化、城市化帶來(lái)的土地增值機會(huì )，同時(shí)改善了資源配置與收入分配。這類(lèi)實(shí)踐也減輕了政府以強制征地來(lái)滿(mǎn)足工業(yè)化、城市化的負荷，使政府有可能把工作重心轉向城市規劃和市場(chǎng)秩序的維持，并減少官員個(gè)人的尋租空間。從經(jīng)濟效率的角度看，分權供地模式比集中供地模式能夠更靈敏地吸收各類(lèi)相關(guān)信息，因此分權供地模式下形成的地價(jià)，更準確地反映土地的相對稀缺程度，為有效配置經(jīng)濟資源提供基礎。

發(fā)展土地的市場(chǎng)轉讓權，還遇到的另一個(gè)問(wèn)題，就是地區之間不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照經(jīng)濟原則，如果在城市建設用地邊際生產(chǎn)率較高的地方，擴大土地供應，就可以增加資源配置的總效率。但在目前我國的土地用途管制條件下，各地的建設用地指標、耕地占補指標以及耕地保有率的確定，卻從來(lái)不服從經(jīng)濟原則。行政等級的高低、政治平衡考慮、地方相對的談判力和影響力等非經(jīng)濟因素，對各類(lèi)土地指標的分配發(fā)生重要影響。因此，在土地資源利用的經(jīng)濟原則與非經(jīng)濟原則之間存在一個(gè)制度性矛盾。

調查發(fā)現，各地在實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的“指標交易”，為緩解這個(gè)矛盾提供了地方性解決方案。例如，蘇南工業(yè)用地的邊際生產(chǎn)率大大高于蘇北地區，因此蘇南就出一個(gè)價(jià)來(lái)購買(mǎi)蘇北地區補占耕地的指標。類(lèi)似的，浙東與浙西的土地指標交易，長(cháng)沙市與郊縣及省內“發(fā)展中地區”的交易。浙江義烏市只是一個(gè)縣級市，卻又是一個(gè)小商品交易的“國際大都會(huì )”，商用土地的邊際生產(chǎn)率高得驚人，而商用土地供給不足已經(jīng)構成嚴重的制約。形勢逼迫之下，義烏市最近提出能不能向甘肅或寧夏購買(mǎi)建設用地指標，并表示在付出有吸引力價(jià)格之外，還考慮增加“定點(diǎn)就業(yè)機會(huì )”。在經(jīng)濟邏輯上，土地指標交易總可以在收益率不同的地區之間發(fā)現一個(gè)對雙方都有利、從而增加社會(huì )總經(jīng)濟效率的成交價(jià)位。在經(jīng)驗上，計劃指標交易——例如外匯額度交易——曾經(jīng)是我國市場(chǎng)經(jīng)濟形成的一個(gè)重要途徑。可惜現行土地制度沒(méi)有給這類(lèi)指標交易提供合法性，對“違規”的恐懼抑制了土地指標交易的潛在規模，也妨礙發(fā)展出更成熟的交易形式。

本次調查中，恰逢“銀根”、“土根”雙緊的特殊時(shí)期。所到之處，不斷聽(tīng)到“投資項目等地”的呼聲，讓我們領(lǐng)略在城市化推動(dòng)的經(jīng)濟高速增長(cháng)背景下，實(shí)行緊縮政策不得不付出的高昂代價(jià)。我們也觀(guān)察到，既有城市和工業(yè)用地存量沒(méi)有得到充分有效利用，閑置半閑置的狀況在許多地方多有所在。這涉及到我國經(jīng)濟運行多年來(lái)的一個(gè)頑固病癥，那就是所謂“重增量、輕存量”。其實(shí)在一個(gè)轉讓權沒(méi)有得到清楚界定的體制里，正因為存量資源轉用的交易費用高得怕人，才迫使經(jīng)濟活動(dòng)主體不得不更熱衷于做增量文章。因此市場(chǎng)需求一旦形成，我國投資的增加總是來(lái)勢兇猛。問(wèn)題是，有什么招數可以顯著(zhù)降低利用存量資源的代價(jià)，從而刺激存量利用的水平和規模呢？

長(cháng)沙的經(jīng)驗部分地回答了這個(gè)重大問(wèn)題。據了解，長(cháng)沙市屬?lài)衅髽I(yè)共91戶(hù)，到2003年底已完成改制的60戶(hù)。這60戶(hù)企業(yè)僅占用的土地就有1.5萬(wàn)畝。但是在市場(chǎng)上，這些賬面值平均僅為每畝7萬(wàn)元的土地卻可以按每畝80萬(wàn)元的價(jià)格出讓。這就是說(shuō)，僅土地盤(pán)活就可以使企業(yè)資產(chǎn)升值10倍不止，利用市場(chǎng)力量重組存量資源似乎輕而易舉。問(wèn)題是傳統國有企業(yè)的土地上附著(zhù)了大量職工，而國家對他們負有沒(méi)有明文合約可查的“隱形債務(wù)”。安置好這些職工，國有企業(yè)的存量資產(chǎn)才可能投入市場(chǎng)重組。最大的難題，是怎樣籌措安置工人的“改革成本”。長(cháng)沙在這方面做了可貴的探索，其中最重要的經(jīng)驗，是市政府用工業(yè)發(fā)展資金來(lái)為企業(yè)改制籌資。以聞名三湘的浦沅集團重組為例，改制前該公司的總資產(chǎn)等于總債務(wù)，在財務(wù)上已經(jīng)接近于破產(chǎn)。經(jīng)過(guò)改制重組，特別是引入了外部投資人之后，浦沅集團不但顯著(zhù)改善了財務(wù)狀況，且迅速形成有市場(chǎng)競爭力的工業(yè)生產(chǎn)能力，公司盈利能力大大增加。現場(chǎng)調查估算的結果是：外來(lái)投資方在長(cháng)沙政府全力支持下全部的重組投資共4.3億，但是如果要經(jīng)過(guò)新上項目的途徑形成同樣的生產(chǎn)和盈利能力，至少要投資30億。
事實(shí)上，閑置半閑置的土地存量資源何止于個(gè)別城市的地方國有工業(yè)企業(yè)？從農村大量占地的“空心村”、農戶(hù)超標準占用的宅基地、曾經(jīng)輝煌的鄉村企業(yè)和各類(lèi)鄉村建設用地、直到大中小城市和市鎮，我們到處可以看到土地資源的浪費和非經(jīng)濟占用。這并不難理解。在經(jīng)濟制度偏離以轉讓權為中心、經(jīng)濟政策偏離了以降低交易費用為基準的地方，占用土地資源的機會(huì )成本如此之低，勢必刺激很高的占地需求。僅僅靠愿望和口號并不能改變這種局面。我們必須在地方的實(shí)踐經(jīng)驗中尋找可能解決這個(gè)問(wèn)題的政策思路的源泉。

政策建議

首先，我們認為有必要提請決策部門(mén)注意，在“供地融資”中可能包含著(zhù)加劇經(jīng)濟波動(dòng)的力量。由于金融加速器的作用，供地對經(jīng)濟的影響可能在相反的方向上對稱(chēng)地放大。因此，下達行政禁令停止供地的做法，可能妨礙政府根據宏觀(guān)經(jīng)濟條件的變化靈活決定需要采取的政策措施。另一方面，下達禁令因情況變化又不了了之的做法，又可能導致下一步各方博弈行為異常。

從長(cháng)期政策的角度考慮，我們認為全盤(pán)改革現行征地制度和建設用地管制制度的時(shí)機已經(jīng)成熟。改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貨幣、半商品”特性，回歸其可由市場(chǎng)交易的商品本性。我們認為“貨幣歸貨幣、土地歸商品”，不但利于宏觀(guān)經(jīng)濟調控，而且可以在城市化進(jìn)程中提高資源效率、改善收入分配。土地制度要從城市化驅動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的大局來(lái)考慮，改革的目標模式應該是在清楚界定轉讓權的基礎上，建立一個(gè)管理良好的土地市場(chǎng)。根據地方性的制度創(chuàng )新探索，我們建議推出配套的土地改革政策，主要是：國家嚴格限制并逐步縮小征地的范圍和規模；政府按照市價(jià)原則補償征地；修訂“城市土地為國家所有”的憲法條款；開(kāi)放城鄉建設用地一級市場(chǎng)，允許農民的集體土地所有權、農戶(hù)承包權以及宅基地永久使用權入市交易；進(jìn)入市場(chǎng)流轉的農民集體土地所有權和農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權，可以依法抵押；改善土地規劃和用途管制制度，試行各類(lèi)土地指標的跨地區交易；改革現行稅制，為全盤(pán)實(shí)施土地資源稅準備條件。

縮小國家征地范圍。嚴格界定政府的征地權，政府僅在法律嚴格規定的公益用地范圍內，擁有征地權。即便是公益征地，也可以由用地方與供地方先行談判，凡可達成協(xié)議的就不動(dòng)用征地權，只在達不成協(xié)議的情況下才經(jīng)過(guò)一定程序動(dòng)用政府的最終征地權。這可以增加公益項目決策的科學(xué)性，增加市場(chǎng)機制在公益項目建設中的作用，為公益項目的民營(yíng)操作提供制度空間，減少政府征地的執行成本。

確立征地按市價(jià)補償的原則。改革現行按“土地原用途收益”為補償原則，實(shí)行參照市價(jià)補償的新原則。道理有三點(diǎn)：第一，為公益，也不能要求一部分國民付出更大犧牲。第二，從執行成本來(lái)看，按市價(jià)補可以限制政府使用這個(gè)征地權，政府征地會(huì )要受到其可用財力的約束。第三，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，土地供求不同，按市價(jià)補的原則可以適應各地情況，又容易識別。政府征用農地的補償必須發(fā)給土地承包權人——農戶(hù)。農村集體作為承包經(jīng)營(yíng)土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補償發(fā)放的工作，降低交易費用，但不能截留、挪用征地補償款。

在嚴格限制國家征地范圍的同時(shí)，開(kāi)辟其他合法通道以滿(mǎn)足經(jīng)濟增長(cháng)對農地轉用的需要。考慮修改憲法和土地法有關(guān)條款，開(kāi)放集體建設用地的流轉市場(chǎng)，允許農民集體和承包農戶(hù)以多種方式轉讓各類(lèi)集體建設用地，結束國家對土地一級市場(chǎng)的壟斷。在符合土地利用規劃和土地用途管制的前提下，集體和承包農戶(hù)都可以選擇多種合約形式實(shí)現土地的轉讓和轉用。對于千家萬(wàn)戶(hù)農民進(jìn)入非農土地市場(chǎng)可能引起交易費用過(guò)高的問(wèn)題，可以通過(guò)自愿基礎的合約和組織的選擇來(lái)解決。農村集體可以接受農戶(hù)的委托，集中開(kāi)發(fā)非農建設土地或設施，但不能違背自愿原則、侵犯農戶(hù)的轉讓權。

為保障農戶(hù)權益，使農戶(hù)的土地承包權真正成為土地流轉的基礎，防止少數人以集體的名義侵犯農民產(chǎn)權，需要考慮配套改革：第一，進(jìn)一步延長(cháng)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限，或規定承包到期承包農戶(hù)擁有續約的優(yōu)先權利，使土地承包年限不低于土地出讓年限（50年及以上）；第二，農戶(hù)的經(jīng)營(yíng)土地轉讓權可以在合乎規劃的前提下，依法擴大為非農用途的轉讓?zhuān)坏谌⒔y一的土地產(chǎn)權登記制度，消除國有土地與集體土地的制度差別，農戶(hù)的土地承包權和建設用地可以抵押。

允許跨省區的土地指標交易，以市場(chǎng)手段來(lái)部分校正各類(lèi)土地指標分配中難以避免的非經(jīng)濟因素，考慮更大限度發(fā)揮市場(chǎng)力量在調節土地使用方面的作用，建立全國性的土地指標交易中心。

進(jìn)一步改革關(guān)于土地的稅制。在完善地籍管理，完成與土地相關(guān)的產(chǎn)權登記、發(fā)證的基礎上，研究實(shí)施土地財產(chǎn)稅，從根本上改變現行稅制仍然具有的“鼓勵占用、打擊生產(chǎn)和交易”的不合理性，并改變地方政府的財稅基礎。

為實(shí)現上述政策組合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改關(guān)于“城市土地屬于國家”的憲法準則。考慮到圍繞征地改革的利益格局的大調整，以及人們的觀(guān)念和認識不可避免地存在較大分歧，我們認為不應急急忙忙啟動(dòng)法律重修，而建議考慮吸收我國城市土地使用權市場(chǎng)化的歷史經(jīng)驗，逐步、漸進(jìn)地完成土地制度更根本的變遷。具體來(lái)說(shuō)就是考慮以下程序：

——先由全國人大常委會(huì )宣布《土地管理法》列入修訂程序，并授權國務(wù)院在《土地管理法》沒(méi)有完成修訂之前，在授權地區試行一些與現行土地法律不相一致的辦法，包括提高征地補償水平、開(kāi)放城市一級土地市場(chǎng)，允許集體土地或農戶(hù)承包地進(jìn)入土地市場(chǎng)，土地市場(chǎng)建設和管理，等等；

——動(dòng)員社會(huì )各界關(guān)心征地制度改革和土地法的修改，廣泛研究國際經(jīng)驗和我國自己的經(jīng)驗，在局部實(shí)驗和全面研究的基礎上完成法律修訂。

——在完成對現有土地管理法修訂之前，要考慮是否對近年征地補償過(guò)低的農民，做某種形式的補充補償；這些補償可以包括：在普遍的大檢查的基礎上制定補充補償政策、選擇嚴重的個(gè)案重點(diǎn)解決、從中央和地方政府的賣(mài)地所得中取出一個(gè)數額（或比例）用于農村教育、衛生的開(kāi)支；為了保證這些補償的使用效率，可以考慮以教育券或醫療券的形式向農戶(hù)發(fā)放。

最后，我們再一次強調整體政策選擇的全局意識。上世紀90年代以來(lái)，我國城市化加速，推動(dòng)了全國規模的農地轉為非農業(yè)用地的浪潮。但是，在現行土地制度下，相關(guān)利益主體的行為不可避免地扭曲。因此伴隨城市化的加速，城鄉協(xié)調發(fā)展受到很大沖擊，農地轉用的資源配置效益十分低下，農民土地權益遭嚴重剝奪。同時(shí)，圍繞土地的社會(huì )沖突呈上升趨勢，特別是政府機構和官員個(gè)人違法、違規屢禁不止，土地腐敗嚴重。但是，我們又必須看到，城市化加速不但合乎國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，而且也是包括農民在內的多方面經(jīng)濟利益實(shí)現的基本途徑。因此必須肯定，問(wèn)題的根源不是城市化、也不是市場(chǎng)關(guān)系的深化刺激的城市化加速，而是約束我國城市化的土地制度的歷史性滯后。根本問(wèn)題是，現行法律在允許政府按市場(chǎng)原則轉讓土地的同時(shí)，卻仍然維持政府獨家征用農地的壟斷，禁止和限制農村集體和承包農戶(hù)對非農建設用地的轉讓權。

正是對土地轉讓權的不當管制，使市場(chǎng)價(jià)格機制不能在土地資源配置中發(fā)揮正常作用。要從根本上解決問(wèn)題，必須全盤(pán)改革現行土地產(chǎn)權制度。僅靠清理整頓土地市場(chǎng)、緊縮農地供給，不但不能從根本上解決問(wèn)題，而且可能加劇國民經(jīng)濟的波動(dòng)。

（參加本課題組的師生包括：宋國青、盧鋒、劉守英、柏蘭芝、蔡輝明、張曉亮、彭凱翔、周其仁。本報告由周其仁執筆。報告于2004年6月14日完成并提交，2011年4月修訂正式發(fā)表）