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2009年第51期（總第812期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報五

發(fā)布日期：2009-07-10 02:44    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報將報道發(fā)布會(huì )第三部分《農村土地確權》的內容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生路乾和邢亦青同學(xué)發(fā)言。

路乾：都江堰柳街鎮確權實(shí)踐

之前幾個(gè)流轉案例都提到了確權的重要性。實(shí)際上，當財產(chǎn)沒(méi)有流轉時(shí)，財產(chǎn)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值，沒(méi)人會(huì )關(guān)心財產(chǎn)到底是誰(shuí)的，財產(chǎn)的權利界線(xiàn)也因此是模糊的。然而，一旦財產(chǎn)開(kāi)始流轉，有了市場(chǎng)價(jià)值，大家就都想爭奪這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值，在權屬不清的情況下，農民的權益就可能受到侵犯。那么，如何保護農民的權益？為了避免流轉給改革帶來(lái)風(fēng)險，成都市于2008年開(kāi)展了產(chǎn)權制度改革，給農民的土地、房屋進(jìn)行確權、登記、頒證，給農民的財產(chǎn)權利以清晰的、合法的表達。可以說(shuō)，確權是流轉的基礎。

產(chǎn)權制度改革的第一個(gè)試點(diǎn)是都江堰柳街鎮。2008年3月份，柳街鎮鶴鳴村村民領(lǐng)到了《中華人民共和國房屋所有權證》、《中華人民共和國林權證》、《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證》，《中華人民共和國集體土地所有權證》和《中華人民共和國集體土地使用權證》。然而，確權工作是復雜的。農村的土地和房屋經(jīng)過(guò)多年的變動(dòng)，邊界已經(jīng)模糊，要確權不是一件容易的事。下面我結合柳街鎮的確權過(guò)程，介紹一下確權中的一些困難和柳街鎮的實(shí)踐經(jīng)驗。

確權工作分為測繪、戶(hù)調、校對、公示等幾個(gè)階段。測繪就是畫(huà)圖和量度，把地形地貌，土地的方位、形狀在圖上勾勒清楚，把土地和房屋的面積測量清楚、把房屋的結構搞清楚。建國六十年來(lái)，我國還沒(méi)有一套真實(shí)的、完整的土地數據資料，這給確權工作帶來(lái)了困難。首先，農村有一套土地的臺帳面積，這個(gè)面積 是上交農業(yè)稅所采用的面積。由于要上稅，臺帳面積一般比實(shí)際面積小30%。其次，臺帳面積根據耕地的產(chǎn)量分為三等九級。同樣的臺帳面積，產(chǎn)量高的田實(shí)際面積小，產(chǎn)量低的田實(shí)際面積大。如果按臺帳面積確權，由于實(shí)際面積比臺帳面積多，多出的這部分面積確給誰(shuí)？值得欣慰的是，成都市決定用實(shí)際面積確權，這就保障了農民的權益。

確權的第二個(gè)工作是戶(hù)調。戶(hù)調的第一步是要了解戶(hù)籍信息。比如，這家的戶(hù)主是誰(shuí)，有哪些家庭成員；在這個(gè)地區居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權。戶(hù)調就是要搞清楚土地、房屋的實(shí)際占有者。確權中發(fā)現，我國農村的人口信息也是不準確的：有的人在公安系統里有記錄，卻沒(méi)有戶(hù)口本；有的人有戶(hù)口本，但在公安系統的記錄中找不到這個(gè)人；有的人既沒(méi)有戶(hù)口本，在公安系統的記錄中也沒(méi)有這個(gè)人，也就是所謂的“黑人”。具我們了解，實(shí)際人口數據和公安系統的記錄相差近10%。這次確權幫助我們把農村的基本人口信息也搞清楚了。

戶(hù)調的第二步是在戶(hù)籍信息的基礎上，把這塊地的實(shí)際占有者搞清楚。這不是一件容易的事情。我國的農業(yè)政策，在這三十年來(lái)有了許多變動(dòng)。一輪承包、 二輪承包、2003年農業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動(dòng)。然而，由于沒(méi)有明確的流轉合約或交易系統的記載，很難搞清楚土地的權屬。同一塊田，張三說(shuō)是張三的，李四說(shuō)是李四的。這塊田到底是誰(shuí)的，光靠政府工作人員是搞不清楚的。在這次產(chǎn)權改革中，柳街鎮通過(guò)選舉議事會(huì )的方式，很好地解決了這一問(wèn)題。議事會(huì )是由村、組里有經(jīng)驗的長(cháng)老組成的，他們一般都擔任過(guò)村莊管理方面的職務(wù)，對本村、本組的歷史和土地的變動(dòng)有豐富的知識。由他們組成議事會(huì )來(lái)調解農戶(hù)之間的糾紛，農戶(hù)一般都比較容易接受，這就極大的加快了確權的進(jìn)度。目前，議事會(huì )制度得到了進(jìn)一步完善，一方面有助于村“兩委”開(kāi)展工作，宣傳國家政策，另一方面也起到了對村委會(huì )的監督作用。

在議事會(huì )的基礎上，柳街鎮各個(gè)村組制訂了《村規民約》，把確權中的糾紛以《村規民約》的形式固定下來(lái)。比如，從哪一天算起，遷入的人算是集體組織成員，享有土地的權利和流轉的收益，哪一天沒(méi)有這個(gè)權利。確權方面的其他糾紛，也用類(lèi)似的方式予以規定。議事會(huì )和《村規民約》完善了我國村級治理結構。

測繪、戶(hù)調完了之后就是校對，校對包括權屬校對和數據校對。村民和議事會(huì )要對登記的土地、房屋的方位、面積、權屬等等進(jìn)行核對。如果有問(wèn)題，重新進(jìn)行測繪、戶(hù)調，一直到?jīng)]有問(wèn)題才進(jìn)入公示階段。

公示中，一是要對權利人（戶(hù)主）進(jìn)行公示；二是每戶(hù)要簽署八個(gè)無(wú)異議聲明，包括戶(hù)主（權利人）簽字無(wú)異議；本戶(hù)家庭成員人口數無(wú)異議；本戶(hù)承包地田塊分布位置和登記面積無(wú)異議；本戶(hù)自留地面積登記無(wú)異議；本戶(hù)屋（宅）基地面積登記無(wú)異議；本戶(hù)房屋建筑面積登記無(wú)異議；本戶(hù)對本組公示的集體經(jīng)濟組織成員名單無(wú)異議；本戶(hù)對本村、本組公示的集體資產(chǎn)登記無(wú)異議。如果在公示期內沒(méi)有異議，就將公示結果交由相關(guān)部門(mén)作為發(fā)證的依據。通過(guò)測繪、戶(hù)調、校對、公示，就基本上完成了農民的確權工作。

在確權工作中，柳街鎮另一個(gè)值得學(xué)習的經(jīng)驗是發(fā)明了現代化的地籍信息管理系統，也就是魚(yú)鱗圖系統。明清時(shí)代，魚(yú)鱗圖曾作為土地管理和流轉的依據，極大的方便了地方政府對地籍信息的管理，也方便了土地流轉。但是，自建國以來(lái)，我國還沒(méi)有一個(gè)清晰有效的記載和管理土地信息的方法。在這次產(chǎn)權改革中，柳街鎮采用了現代化電子信息的手段，發(fā)明了現代版的魚(yú)鱗圖。只要用鼠標在魚(yú)鱗系統中隨意圈出一塊多邊形土地，這塊地的權屬、面積、地類(lèi)、四至都可以顯示出來(lái)。魚(yú)鱗系統極大了降低了確權的工作量、加快了確權的進(jìn)度。同時(shí)，該系統能夠清晰的表達有關(guān)土地的信息，為土地流轉奠定了基礎。

在這次產(chǎn)權制度改革和柳街鎮確權實(shí)踐中，我們至少得到兩點(diǎn)啟示：第一，確權是流轉的基礎。清晰明確的產(chǎn)權，為保障農民在土地流轉中的合法權益奠定了基礎。第二，建國六十年來(lái)，我國還缺乏對農村基層數據信息的掌握。建立一個(gè)類(lèi)似魚(yú)鱗系統的、完整有效的農村基層數據管理系統是十分有必要的。

邢亦青：農村土地確權的意義和啟示

剛剛周老師和幾位專(zhuān)家都已特別提到確權這項工作的意義，在此我想簡(jiǎn)要總結一下在課題組的考察和討論中積累的對農村土地確權工作的意義的理解。我手中是一張《城市房屋所有權證》，這是從我家里拿來(lái)的；如我家一樣，在城市里家家戶(hù)戶(hù)都有這個(gè)證。類(lèi)似的證在農村的情況如何呢？建國之初，農村也有房產(chǎn)證和土地證，但經(jīng)過(guò)公社化運動(dòng)等一系列歷史沿革，這些證沒(méi)有了——城鄉存在著(zhù)“有”和“無(wú)”的對比。后來(lái)一些鄉村下發(fā)了《城鎮房屋所有權證》，發(fā)證單位級別低，也很不規范——于是形成了“規范”與“不規范”的對比。而經(jīng)過(guò)確權工作，剛剛路乾給大家展示的“證”，發(fā)證單位都是由縣以上人民政府或相關(guān)政策執行部門(mén)，過(guò)程也更加規范，這些“證”和相應的“權”也就更具有公信力。可以說(shuō)，像都江堰柳街鎮這樣的確權工作，終于在“權證的規范擁有”意義上把城、鄉的距離拉平。下面從三個(gè)層面來(lái)討論確權工作的意義。

一、成都確權工作中帶給我們的直接啟發(fā)：

第一，確權工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農民自己做主；農村創(chuàng )立以“議事會(huì )”為代表的新的村級治理結構。也即，確權的過(guò)程與其目標相似，都在“還權于民”；這也伴隨著(zhù)政府職能的轉變：由原來(lái)的判官和直接博弈人，逐漸轉變?yōu)橐巹t的制定者與“服務(wù)員”。

第二，確權過(guò)程中宅基地面積分塊處理。目前政策規定（依地區不同）農村居民人均可擁有宅基地不超過(guò)30-35平米；但人均實(shí)際擁有量卻遠大于此（柳街鎮最新實(shí)測的數據為例，人均房占地面積約133平米）。成都市在確權時(shí)找到了政策與現實(shí)間一個(gè)平衡的辦法：將現有宅基地的實(shí)測面積分為兩個(gè)條目進(jìn)行確權。其中政策規定內部分確為“批準農村宅基地”，其余部分確為“其他農村宅基地”，兩個(gè)數據均記在同一使用權證中。

這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現行的“無(wú)償性”，與“引入經(jīng)濟杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準農村宅基地部分”保持無(wú)償，而對其余部分討論收取稅費的可能；此外，可以規定“批準部分”使其不可流轉，而相應對“其余部分”討論流轉的可能性——這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉帶來(lái)級差地租與土地集約利用”與“失房的擔心”這對矛盾的一個(gè)途徑。

二、確權的“防御”意義：

我們感到成都實(shí)踐有一種“倒爬樓梯”的感覺(jué)：2003年起成都提出“三個(gè)集中”——工業(yè)向發(fā)展區域集中，農民向城鎮集中，土地向規模經(jīng)營(yíng)集中——作為城鄉統籌或者城鄉一體化的核心內容。2008年成都市委一號文件部署“農村產(chǎn)權制度改革”，其中首要任務(wù)是進(jìn)行全面的確權，尤其是要權屬明晰到戶(hù)。總結來(lái)看，“三個(gè)集中”帶來(lái)一系列使用方式、分配方式的變動(dòng)，所有的變動(dòng)都可能引出問(wèn)題：現在和以前不一樣了，多出的地和房給誰(shuí)？類(lèi)似的問(wèn)題，使這些“變動(dòng)”的過(guò)程很可能變成其他利益主體侵犯農民利益的機會(huì )。成都下如此大決心，率先全面推開(kāi)“確權”工作，是因為確權可以消除“城鄉統籌和土地制度改革中的系統性風(fēng)險”。

確權首先是“清資核產(chǎn)”，把以前的量和歸屬劃清楚；否則我們更不可能搞清現在分配的問(wèn)題。其次是確立農民的主體地位。要說(shuō)明它的重要性，只需對胡司長(cháng)剛提到的自行車(chē)的例子稍加改動(dòng)：如果別人的自行車(chē)我拿來(lái)賣(mài)，我就可能不太在乎；但如果我自己賣(mài)自己的自行車(chē)，就會(huì )比較在意。土地也是同樣的道理：農民的地由政府來(lái)考慮如何賣(mài)，如何處置，有時(shí)候總不免有“我賣(mài)別人東西”的感覺(jué)。與其如此，不如把這個(gè)東西的權利直接給農民，讓農民自己去賣(mài)自己的東西。換句話(huà)說(shuō)，確權是把“政府思考如何保護農民”的現狀部分地變到“讓農民有權自己保護自己”；這樣在某種程度上為農民提供了系統性的保障，為改革加上了保險閥。

三、確權更加積極的意義：

確權不僅具有防范風(fēng)險功能，還會(huì )有一系列積極的意義：確權給了農民“權威、合法、抽象”的權屬表達。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達使遠距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農民離鄉進(jìn)城務(wù)工的背景下尤為重要，使他們不必擔心他們擁有使用權的土地或其帶來(lái)的收益因自己的離開(kāi)而被他人侵占。

確權更重要的意義是協(xié)助“廣泛的流轉”：都江堰房管所門(mén)前有一個(gè)橫幅，“農村產(chǎn)權制度改革確權是基礎，流轉是核心，配套是保障。”確權實(shí)際上不僅是在保護交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機會(huì )。沒(méi)有正規的權屬表達，我們也可以進(jìn)行交易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價(jià)”，也很難提升一個(gè)村莊的經(jīng)濟總量。而有了正規的權證與保障體系，相互不認識的經(jīng)濟參與者，即使不見(jiàn)面，甚至有不同的文化、國籍、語(yǔ)言，也可以放心地廣泛參與到交易中。這樣看，也許確權并不是流轉的前提，但它卻是“廣泛流轉”的前提。而更好的釋放土地級差收入，更多引入資本，擴大農村經(jīng)濟總量，都有賴(lài)于更廣泛的交易可能性。最終達成的也便是資源更有效的配置，資源更集中的利用。

當下的金融危機，政府撥了4萬(wàn)億做基礎設施投資。而確權這項工作，非常復雜、瑣碎、艱難，也需要政府去推，并需要大量的人力物力。但這些花費并不是沒(méi)有價(jià)值的，因為它是一種無(wú)形的、抽象的建設，是“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度的基礎設施投資”。這包括很多方面涵義。第一，它是建國60年第一次全面推進(jìn)的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權利上提供城鄉公平的起點(diǎn)；第三，它是這次報告中提到的，圍繞土地問(wèn)題思考城鄉統籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務(wù)的落腳點(diǎn)——如果有一個(gè)不動(dòng)的土地、不動(dòng)的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來(lái)形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，公共服務(wù)就會(huì )延續下去；第五，它同樣也是未來(lái)財稅體系的支撐：只有先確定權利，才可能正常進(jìn)行財稅或補貼。

當然，成都市確權工作中也存在一些問(wèn)題：首先，實(shí)測與確權的關(guān)系應該清楚——先測清楚再確權。其次，工作中出現了部分按臺帳確權，或者“確空權”的問(wèn)題（報告里已有詳細討論）。第三，現在很多農民對確權之后流轉可能性的意識沒(méi)有跟上，應該在確權的同時(shí)，讓農民的意識跟進(jìn)，使農民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價(jià)值，甚至更有價(jià)值。當然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會(huì )大眾作為媒介。總而言之，確權要做的扎實(shí)，這樣才能充分更發(fā)揮其意義。

最后需要強調，確權操作中的問(wèn)題絕不會(huì )掩蓋這項工作的重大意義，或影響我們對這項工作的肯定。全面地推進(jìn)確權工作，將為我國土地制度深層改革與城鄉統籌建設奠定制度性基石。

 

（路乾、邢亦青、洪浩整理）