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2009年第52期（總第813期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報六

發(fā)布日期：2009-07-10 02:44    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報將報道發(fā)布會(huì )第四部分：《全面改革征地制度的思考》的內容。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行教授和研究生譚力同學(xué)。

李力行：改革征地制度與稅收轉型

前面各位的發(fā)言已經(jīng)描述了改革征地制度的必要性以及改革征地制度對農民有什么樣的好處。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。如果改革對政府來(lái)講沒(méi)有好處只有壞處的話(huà)，那么這樣的改革是不可行的。所以下面我從公共財政的角度來(lái)講一下改革征地制度所面臨的稅收轉型問(wèn)題。

我們觀(guān)察到，中國現在城市化的推動(dòng)力是以“征地-賣(mài)地”為特點(diǎn)的土地財政。政府通過(guò)壟斷力量低價(jià)從農民那里拿到地，高價(jià)出讓出去，形成的土地績(jì)差收益成為城市化推進(jìn)的動(dòng)力。征地制度改革就是要剝奪政府的這種壟斷權力。這無(wú)疑會(huì )使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話(huà)，我們改革征地制度就只能是一個(gè)“烏托邦”。要使征地制度改革在地方政府層面可行，需要在財政收入方面有所彌補。很重要的一點(diǎn)，就是要以對占有土地、房產(chǎn)等資源進(jìn)行普遍征稅來(lái)替代現有的土地財政。另外，地方政府獲得的土地級差收入也用于地方公共支出，土地財政的縮減會(huì )造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成為一個(gè)問(wèn)題。因此，地方政府公共職能也需要轉型。例如蛟龍工業(yè)港就是一個(gè)例子，在4平方公里內，污水、學(xué)校和基礎設施都由民營(yíng)的蛟龍工業(yè)港提供，政府不用操心這些公共職能的履行。

下面我先介紹一下現有征地制度下土地財政的特點(diǎn)。第一，一次性的土地出讓收入遠遠超過(guò)常規的土地稅費，比如土地增值稅。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節約用地的經(jīng)濟動(dòng)機，因為它只有通過(guò)不斷征地、賣(mài)地才能獲得土地出讓收入，而不會(huì )在意小量的正規的土地稅費。第三，于是就出現了攤大餅式的城市發(fā)展方式和低密度的用地模式。蛟龍工業(yè)港正是被這種低密度的用地模式給逼出來(lái)的。現有的土地稅費制度則有這樣一些特點(diǎn)。第一，土地稅費多是在流轉階段征收，而不是在持有階段征收。這相當于在資產(chǎn)交易的時(shí)候需要稅費，持有則不用交。第二，所以這樣的制度不鼓勵流轉，從而不利于資源得最優(yōu)配置。我們知道，資源要多交易才能獲得有效的配置，讓愿意出價(jià)高的人去使用。第三，地方政府需要通過(guò)征地、出讓來(lái)獲得一次性的土地稅費收益，缺乏來(lái)自于房產(chǎn)、土地的穩定稅收來(lái)源。

與現有征地制度下的土地財政和現有土地稅費制度相對的，也就是我們認為的改革方向是財產(chǎn)稅，或者說(shuō)叫不動(dòng)產(chǎn)稅。它的特點(diǎn)是能夠提供穩定的稅源，因為它是對房產(chǎn)、土地的占有進(jìn)行征稅。同時(shí)，它可以起到鼓勵地方政府提供良好的公共服務(wù)的效果，因為地方政府需要吸引人們來(lái)使用本地的財產(chǎn)和資源，才能獲得稅收，這也就是公共財政學(xué)里面常講的“以腳投票”。在鼓勵地方政府提供良好公共服務(wù)的同時(shí)，財產(chǎn)稅當然也促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，因為占有、使用房、地的人需要交稅，所以不愿意讓這些財產(chǎn)閑置，會(huì )出讓給更能有效利用它們的人。

現在如果要征收財產(chǎn)稅會(huì )遇到兩點(diǎn)困難：一是權屬界定不清，沒(méi)法普遍征收，很難達到公平性。二是缺乏獨立的評估體系。在具備完善評估體系的發(fā)達國家，會(huì )按照房屋等不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的百分比進(jìn)行征收。通過(guò)國際比較可以看出，中國的財產(chǎn)稅在整個(gè)稅收中所占的比重偏低，尤其是在地方政府稅收中所占的比例偏低，另外經(jīng)常性稅收在財產(chǎn)稅中的比例也偏低。

稅制改革的大方向包括：一是簡(jiǎn)稅制、少稅種、寬稅基、低稅率、嚴征管，寬稅基是要對土地、礦產(chǎn)、房產(chǎn)等資源普遍征收。二是對占有征收替代對交易征收。三是完善評估業(yè)，發(fā)展獨立的評估體系，對土地和房產(chǎn)價(jià)值定期做出評估。四是合并相關(guān)土地房產(chǎn)稅收，設置統一的財產(chǎn)稅種。五是財產(chǎn)稅應該全部留給地方享有，使他們有動(dòng)機提供良好的公共服務(wù)。

以上講了面上的大思路，下面就以成都為例來(lái)具體看看轉型的過(guò)程怎么實(shí)現。先看看現有的狀況。成都在2005—2007年土地出讓純收益分別是155億，190億和421億，考慮到2007年是房地產(chǎn)高峰期，因此正常的土地財政規模應該是200億左右。同時(shí)，政府承擔了所有的公共職能。我們提出，向全面財產(chǎn)稅過(guò)渡的轉型可以分三步走。第一步是小幅度減少征地，同時(shí)大力推進(jìn)征地利益分配的改革。成都提出在未來(lái)五年每年整理100萬(wàn)畝的農地和9萬(wàn)畝農村居民點(diǎn)，這樣通過(guò)占補平衡和掛鉤指標可以收入近100億元成為返農資金。第二步，也就是在中期，大幅減少征地，轉向以財產(chǎn)稅為主的地方財政。框算一下，如果僅對建設用地每平方米每年平均收取2元地產(chǎn)稅，那么每年可以收入50億元；房產(chǎn)方面，僅對城市房產(chǎn)征收每年1%的房產(chǎn)稅，只要有1億平米的持有量，每年就可以征收50億元。兩部分相加就可以獲得近百億的收入，可以抵消土地財政收入的削減。與此同時(shí)，需要對集體建設用地的流轉合理征收稅費。成都基于錦江模式的經(jīng)驗，已經(jīng)提出了對集體建設用地征收相應基礎設施配套規費。這是對突破征地制度的嘗試規范征收稅費的例子，可以起到維持政府收益的效果。同時(shí)，政府讓出部分公共職能，這樣財政壓力減少。另外，地方政府還可以用未來(lái)數十年的財產(chǎn)稅收入作為抵押來(lái)發(fā)放地方債進(jìn)行過(guò)渡。第三步，也就是在長(cháng)期，征地范圍嚴格限于公益用地，徹底告別賣(mài)地財政。如果財產(chǎn)稅收能達到韓國的水平，也就是GDP的3%的話(huà)，那么按2007年的水平，每年可以獲得150億元收益，這樣可以基本替代原有的土地財政。

當然，稅制轉型可能碰到很多問(wèn)題，要注意平衡各方利益，包括地方政府的利益和房產(chǎn)、土地占有者的利益。但是這樣的轉型總要開(kāi)始，可以由某個(gè)地方先行試驗，這也是我國漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗。成都是我國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，最近獲得了國務(wù)院批準的財稅改革試驗權，應該在此方面做出積極探索。

譚力：從法外到法內：改革動(dòng)力學(xué)

前面發(fā)言已經(jīng)分層次介紹了成都實(shí)踐各方面內容。我們看到成都的實(shí)踐是逐步推進(jìn)的：從土地制度的改良，如土地掛鉤和村莊整理，到突破征地制度，如三道堰和蛟龍工業(yè)港的案例，再到改革征地制度，如聯(lián)建和錦江的“招、拍、掛”，一環(huán)扣一環(huán)，真是精彩。我們不禁問(wèn)：如果這是一場(chǎng)變革，那么改革的動(dòng)力到底在哪里？改革的推動(dòng)力是什么？又給我們什么啟發(fā)呢？我在這里做一些嘗試性解讀。

我們思考和觀(guān)察的起點(diǎn)是國家的征地制度，它是一種行政配置和市場(chǎng)配置的混合體，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是政府低價(jià)拿地然后在二級市場(chǎng)高價(jià)賣(mài)出，在其中獲得巨大級差土地租金。我們不否認這種土地財政為政府快速有效提供公共產(chǎn)品，例如基礎設施，提供了相當大的便利，我們也不否認征地制度在國家建設中所做出的巨大貢獻，但是問(wèn)題是，經(jīng)濟在發(fā)展，社會(huì )在變化，如果法還是依然不變，那就一定會(huì )暴露出相當的制度漏洞。而征地制度正是一個(gè)典型。

在征地制度下，拿的地是一次性拍光，是存量，花出的銀子卻是流量，兩者不能配比，當財政不夠用時(shí)，政府有很強的動(dòng)機再去拿地；再加上拿地容易，兩頭一夾，城市就拼命的攤大餅，結果土地的集約利用遠遠不夠。其次，拿地容易換句話(huà)說(shuō)就是侵犯農民容易，這就造成了大量的失地農民上訪(fǎng)。而農民之所以還能“有理有據”的上訪(fǎng)，那是因為大部分征地根本就不是因為“公益性”。既然不是公益項目，憑什么征地？

當然，主刀的政府如果能夠很好的分配這樣大一個(gè)土地租金蛋糕，也許事情也就這么罷了。可是這就像砍掉自己的手臂，好難！既然你政府分不好，好，農民的邏輯就是：你干不好，我干行不？于是就拉開(kāi)轟轟烈烈的集體建設用地入市的行為：先有南海和昆山之例，后有各地小產(chǎn)權之火，偌大一個(gè)法外世界開(kāi)始形成。可是農民干也有好多麻煩：法外的入市行為沒(méi)有相應法律表達，沒(méi)有相應法律承認，如前面確權所提到的，這就大大加大了資本流轉的成本，限制了資產(chǎn)流動(dòng)的范圍。更要命的是，只要是法外行為，就意味著(zhù)有隨時(shí)被消滅的危險。正是在這樣的背景，為了延長(cháng)存活以及享受收益時(shí)間，一部分具有經(jīng)濟上合理性的法外行為就一定會(huì )想盡辦法保護自己，讓自己哪怕是看起來(lái)合法。而這恰恰是事實(shí)的關(guān)鍵：一個(gè)事件一旦具有合理性，即使發(fā)生在法外，就有了最堅實(shí)的生存基礎，就會(huì )想盡一些辦法“合理?yè)Q合法”，以延長(cháng)存活的時(shí)間。而這些基層的吶喊恰恰就是改革最強的發(fā)動(dòng)機。

在我們的調查中，總是不缺乏這樣的例子。最淺層次的合法化是“更名換姓”。例如三道堰鎮小產(chǎn)權樓盤(pán)就打出“鄉村酒店”的牌號，一個(gè)“鄉村酒店”的詞就規避了至少在名字上涉及小產(chǎn)權的危險。還有三道堰鎮開(kāi)發(fā)商都不叫“開(kāi)發(fā)商”，一律“建筑商”。蛟龍工業(yè)港的賣(mài)廠(chǎng)房不叫“賣(mài)”而叫“代建”。合法化的第二個(gè)層次是“向法內制度看齊”。例如三道堰鎮就請西南交通大學(xué)作了整體規劃，蛟龍工業(yè)港也規劃得井井有條，儼然一個(gè)小城鎮。什么意思呢？就是說(shuō)你法內怎么做，我也怎么做，這樣至少在這一點(diǎn)上你不能拿我說(shuō)事。

但是這些都還是淺層次的，真正有意義的合法化嘗試來(lái)自于地方政府所賦予的地方性合法化。法外的世界努力追求政府支持很容易理解，可是政府為為什么會(huì )介入呢？這里有很多原因，不過(guò)從我們的觀(guān)察出發(fā)，一些原因是有啟發(fā)性的：例如在三道堰鎮的“建房興鎮”之路中，一方面舊城改造要錢(qián)，另一方面財政內的征地資金遠遠不能到位，甚至就到不了位，怎么辦？還有蛟龍工業(yè)港的案例，政府的招商能力就是不如蛟龍，如果蛟龍沒(méi)有辦得紅紅火火，稅收哪里來(lái)？條條政府征服管著(zhù)土地，現有征地制度又把潛在的經(jīng)濟能量壓制，可塊塊政府可管著(zhù)人民，“窮而生變”，于是逼出這樣一條地方政府介入的道路。而一旦有了地方政府的支持，合理化的行為就能夠生存得更久，從而能夠在一個(gè)比較長(cháng)的時(shí)間里改善各方利益主體的福利：三道堰鎮人氣聚集了，鎮的經(jīng)濟發(fā)展了；而蛟龍工業(yè)港的中小企業(yè)也能安心生產(chǎn)，而不用擔心廠(chǎng)房被拆。

那么到現在為止，我們看到怎樣一個(gè)圖畫(huà)呢？下有農民單干，中間有地方政府支持，于是中國就出現了一個(gè)巨大的法外世界。怎么辦？當然最簡(jiǎn)單，政治風(fēng)險最小的做法是“收編”，也就是把法外的世界想辦法納入原有體制，例如三道堰的小產(chǎn)權問(wèn)題就是通過(guò)掛鉤解決，蛟龍工業(yè)港也是占了年度內的用地指標。可是問(wèn)題是那么大一個(gè)法外世界，原有體制消化得了嗎？能真正解決問(wèn)題嗎？更重要的是，如果都用事后調規的辦法來(lái)解決，規正的成本是相當高的，舉個(gè)例子，三道堰小產(chǎn)權房要規正就少不了房屋質(zhì)量再檢查，這可好麻煩!更別提事前的尋租和貓膩。既然這樣，我們接下來(lái)該怎么走？

大家常常談和諧，可是和諧不是說(shuō)大家沒(méi)有矛盾，而是說(shuō)存在足夠靈活的機制去解決矛盾。很難想象一部好的法律能把那么多國民都排除在正式法律框架之外，說(shuō)你們都是違法的。如果我們的法律總是“法不責眾”，是不是說(shuō)明法本身就有問(wèn)題？既然法有問(wèn)題，就改法嗎，建立新體制才是可行的出路。而成都經(jīng)驗的最難能可貴之處就是讓合理的事情一開(kāi)始就合法化框架，從而趟出一條集體建設用地直接入市的合法道路。先確權，消除改革的系統性風(fēng)險，然后再合法流轉，減少規正的成本，這兩大步，正是成都實(shí)踐最值得稱(chēng)道的地方。而聯(lián)建和錦江集體土地“招、拍、掛”正是這樣兩個(gè)典型的案例。

當然，“同權”的實(shí)踐不是沒(méi)有問(wèn)題，從現有的觀(guān)察出發(fā)，以下幾點(diǎn)值得指出：首先集體建設用地入市完全學(xué)國有土地的制度不一定是可靠的，國有土地流轉制度本身就有不少缺點(diǎn)，怎樣建立一個(gè)更好的集體土地流轉制度是對行動(dòng)者的挑戰。其次，土地的供給者是誰(shuí)？農民還是集體？如果是集體，如觀(guān)察所反映的，怎么保證集體不再侵害農民的利益？其三，82憲法和“縮小征地范圍”的矛盾。82憲法規定城市土地國有，十七屆三中全會(huì )又指出“逐步縮小征地范圍”。歷史的經(jīng)驗是中國的城市化還遠遠不夠，也就是說(shuō)城市還在擴大，如果征地縮小，空出的部分誰(shuí)來(lái)補？現實(shí)來(lái)看只能是集體土地，可是如果真是集體土地，集體土地在城市又與憲法沖突。這個(gè)問(wèn)題反過(guò)來(lái)也是一樣，如果堅持憲法，又怎么縮小征地范圍？更重要的是，城市是實(shí)現級差地租的地方，地是我農民的，我憑什么要把這個(gè)位置讓給你政府呢？最后，也是改革的難點(diǎn)——政府的職能轉變，主要包括三點(diǎn)：第一條是集體建設用地市場(chǎng)本質(zhì)上要求是競爭的，政府怎么從壟斷的征地制度下轉型，當好服務(wù)者的角色？其次，如周老師在總報告中提到的，集體建設用地市場(chǎng)和征地制度的并存將使中國的土地市場(chǎng)形成一個(gè)“雙軌制”，這種制度大家并不陌生，減少這種制度的風(fēng)險對大家將是又一個(gè)考驗。最后如前面李老師所提到的，征地制度縮小，土地財政也必須縮小，可是政府也得過(guò)日子啊，而且不僅要過(guò)日子，還要繼續改革，怎么讓政府在運行中轉型，的確也是個(gè)大問(wèn)題。

我們衷心希望成都和其他各地實(shí)踐能為這些問(wèn)題帶來(lái)良方，為這些困難提供可行的新的解決方案。最后還是那句話(huà)：“問(wèn)路，然后行動(dòng)者創(chuàng )造制度。”

 

（李立行，譚力 整理）