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2009年第50期（總第811期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報四

發(fā)布日期：2009-07-10 02:43    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報將報道發(fā)布會(huì )第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生黃凱同學(xué)發(fā)言和中國國土資源報社總編蔣亞平先生評論。

黃凱：集體建設用地直接入市——錦江模式的經(jīng)驗與挑戰

剛才我的幾位同學(xué)已經(jīng)向大家介紹了繞開(kāi)征地制度的幾種探索，包括小產(chǎn)權房、聯(lián)建和蛟龍工業(yè)港的模式，這次在成都的調研中，我們還發(fā)現一個(gè)很有趣的案例，就是錦江區對集體建設用地直接入市流轉的推動(dòng)。

在現有的制度框架下，集體用地流轉比農用地流轉更困難復雜。我分析原因可能有兩個(gè)：第一是除三種例外情況，現有法律規定集體建設用地不能用于工商經(jīng)營(yíng)性用途。第二是關(guān)于成員權的限制。比如宅基地之類(lèi)的集體建設用地，可以在集體經(jīng)濟組織內部流轉，但不可以流轉給集體之外的人。與以上提到的模式不同的是，錦江區的改革一樣也突破了既有制度框架的限制，卻基本是由錦江區政府推動(dòng)的，完全合法的實(shí)驗（至少符合當地政府的規范性文件）。

所謂錦江模式，就是將以前比較模糊的與村委會(huì )很難區分的集體經(jīng)濟組織，真正獨立出來(lái)，成立股份公司。農民將土地使用權交給集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織擁有所有權和使用權相統一的完整產(chǎn)權。那么，其作為獨立的市場(chǎng)主體進(jìn)行交易，可避免很多因為所有權和使用權分離所造成的很多法律法規限制上的不便。集體土地的流轉交易，可以像國有建設用地一樣，在官方建立的流轉平臺上，通過(guò)招拍掛進(jìn)行。企業(yè)可以直接獲得集體土地使用權而不需要和村集體共同擁有，土地也具有合法的工商經(jīng)營(yíng)性用途（當然，目前還限制進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）。農民上交所有權后，換取對集體經(jīng)濟組織所擁有的股權，交易收益再通過(guò)集體經(jīng)濟組織的股份返還農民。

錦江模式實(shí)現的特別條件，在于成都市在117平方公里的規劃城市建設區之外還設立了198平方公里的城區非城市建設用地。錦江作為成都市的五個(gè)主城區之一，有17.28平方公里位于198這個(gè)區域。同時(shí)，也由于城市周邊亂占建設用地、違法擴建現象嚴重，錦江區也要進(jìn)行集中治理。借取成都市作為城鄉配套改革實(shí)驗區先行先試的優(yōu)勢，錦江區利用機會(huì )進(jìn)行了農村土地產(chǎn)權改革的探索。

錦江區的具體實(shí)踐，概括起來(lái)可以認為是作為城市周邊或半城市化區域自主突破舊的制度框架約束，追求級差地租收益的一次大膽嘗試，并且這完全是由官方推動(dòng)。大概流程分為三步，首先從確權開(kāi)始，接著(zhù)是拆院并院，然后流轉。

首先是確權。確權的一個(gè)問(wèn)題是，在城鄉結合部，存在大量農村宅基地多占、少批、未批和工礦企業(yè)違法用地的情況。錦江區建設用地實(shí)測面積8000畝，遠大于其2004年地籍臺帳面積4000畝。錦江區的改革在確權時(shí)是把這個(gè)問(wèn)題和后面的流轉貫通思考的。具體操作是，沒(méi)有簡(jiǎn)單的按現狀將集體建設用地使用權確定給實(shí)際使用人，而是依據2004年臺帳進(jìn)行確權，通過(guò)組建11個(gè)村級新型集體經(jīng)濟組織（即經(jīng)過(guò)工商局注冊的有限責任公司），將集體建設用地所有權和使用權確給這11個(gè)公司。同時(shí)，11個(gè)村級新型集體經(jīng)濟組織又共同組建成立了成都市農錦集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，委托其統一經(jīng)營(yíng)管理所有集體土地。在給新型集體經(jīng)濟組織頒發(fā)的《集體土地使用權證》上，只明確了集體建設用地的面積，并沒(méi)有與具體地塊一一對應。

作為集體經(jīng)濟組織而成立有限責任公司的股東為原農村集體經(jīng)濟組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農村集體經(jīng)濟組織原經(jīng)營(yíng)管理的集體財產(chǎn)及村組集體土地。，按《公司法》規定有限責任公司股東不能超過(guò)50人，但一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)村的村民個(gè)數遠大于50人。按公司章程是一人一股平均分配收益，但實(shí)際上這與公司法相沖突。實(shí)際操作過(guò)程中，是村集體出一部分股份，再由每個(gè)村民小組的組長(cháng)代表那個(gè)村民小組出一部分股份，組成公司。分紅時(shí)，先分到村民小組組長(cháng)，再平分給具體村民。這個(gè)過(guò)程中可能還會(huì )產(chǎn)生很多的問(wèn)題，我們會(huì )在下面討論。

再說(shuō)土地整理和拆院分院。首先將所有區域劃分為集中居住區和非集中居住區，在集中居住區內，對300余家企業(yè)實(shí)施拆除，對零星散居的4500余戶(hù)農民實(shí)行宅基地置換，集中居住到石勝、大安兩個(gè)新型農村社區。全面完成后，可整理出建設用地2863畝。其中，新型社區占用362畝，占整理出建設用地的13%，擬建面積145萬(wàn)平方米，安置農民2.2萬(wàn)人。除新型社區和其他公共設施建設用地外，可結余2501畝用于流轉和開(kāi)發(fā)建設，占整理出建設用地的87%，可見(jiàn)整理效率還是比較高的。錦江區的拆院并院跟以前講的掛鉤項目有很大區別：一般來(lái)講掛鉤必須有兩個(gè)項目區一一對應，但是錦江區可以在198平方公里的區域內任意兩個(gè)地點(diǎn)間進(jìn)行調整，只要保持總量不變即可。

在流轉方面，錦江區專(zhuān)門(mén)成立了農村土地房屋交易登記中心，由國土、統籌、房管三部門(mén)相關(guān)職能整合而成。整個(gè)流轉的過(guò)程由以下的步驟組成：確權登記——數據庫建立——交易申請——權屬調查——產(chǎn)權交易——登記發(fā)證——數據庫更新——再次交易——數據庫變更。錦江區已通過(guò)招、拍、掛的形式流轉了四宗共約55.4畝，成交價(jià)為80萬(wàn)元/畝的集體建設用地。通過(guò)協(xié)議轉讓的方式流轉了四宗共約93.8畝建設用地，協(xié)議轉讓價(jià)格為80萬(wàn)元/畝。由于集體建設用地沒(méi)有通過(guò)征地的方式入市，流轉收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過(guò)農錦公司以股份的方式返還農民。流轉過(guò)程中整體來(lái)說(shuō)就是“大集中、大統籌、大流轉”。錦江區將整個(gè)整理區域通盤(pán)考慮，通過(guò)集體經(jīng)濟組織協(xié)調進(jìn)行，這反映出錦江區土地產(chǎn)權改革的政府主導性特點(diǎn)。

農用地承包權的流轉相對比較簡(jiǎn)單，工作也比較少，只需要核實(shí)、登記，一次流轉到集體經(jīng)濟組織，然后二次流轉直接給產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。而集體建設用地的使用權流轉方面就會(huì )復雜很多，要先進(jìn)行核算，然后一次流轉到集體經(jīng)濟組織，二次流轉到農錦公司，再通過(guò)受托的農投公司，再通過(guò)官方的交易平臺，最后才到產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。在土地流轉收益分配方面，農地承包權和集體建設用地使用權之間也有上面的區別，收入的50%作為農民社保，40%作為公司發(fā)展存留，10%作為現金分紅。

錦江模式的經(jīng)驗與啟示是：首先，成立了作為集體經(jīng)濟組織的有限責任公司，使得集體土地所有權主體實(shí)化；其次，搭建了農村產(chǎn)權流轉交易平臺，為整個(gè)集體土地流轉提供了基礎設施，流轉土地可獲頒證，是對集體土地產(chǎn)權流轉合法性的肯定；最后，該模式繞過(guò)了征地制度，解決了實(shí)際建設用地面積和臺帳面積存在較大差異這樣的歷史遺留問(wèn)題；統籌了集體土地收益分配，實(shí)現了土地資源價(jià)值最大化。

錦江模式的問(wèn)題與挑戰在于：首先，因為沒(méi)辦法實(shí)現同地同價(jià)，錦江區拍賣(mài)價(jià)格只有80萬(wàn)元每畝，而附近區位的國有土地是182萬(wàn)，整個(gè)項目實(shí)際做下來(lái)還有23億左右的虧空，這個(gè)虧空是通過(guò)城市其它區域分配的土地收益來(lái)兜底的。如果不解決資金問(wèn)題，這個(gè)模式是無(wú)法復制的。其次，需要考慮如何完善新型集體經(jīng)濟組織的法人治理結構如收益分配機制，使集體資產(chǎn)合理量化到農民個(gè)人，保障農民的股東權益的問(wèn)題。同時(shí)，要防止確權過(guò)程中，農民的個(gè)人權利被弱化，集體經(jīng)濟組織被控制在村莊的核心人物手中的問(wèn)題。此外，一些村民不斷通過(guò)婚娶等手段使得集體經(jīng)濟組織增加了新的成員從而稀釋了成員權帶來(lái)的收益。最后，需要解決集體建設用地流轉收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問(wèn)題。

蔣亞平：評論

我認為課題組的工作成果是當前中國土地制度的研究方面，尤其是城鄉統籌研究方面的最新成果，而且是來(lái)自一線(xiàn)的、基層的、充滿(mǎn)了生命力的成果。令我感觸更深的，是周老師的那句話(huà)：這個(gè)發(fā)布會(huì )真的是收獲學(xué)生。在學(xué)界、新聞界，在當前能認認真真下去面對現實(shí)，按照學(xué)理和做人的倫理道德來(lái)做研究的人，目前還是太少。剛才聽(tīng)到四位同學(xué)，黃躍、程令國、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。黃躍對改革的介紹非常好，并能夠把問(wèn)題更加深化。徐建煒在整個(gè)表達、講述當中，表現出對自己研究的一種自信，讓人印象深刻。關(guān)于中國一些最基本的問(wèn)題，比如土地問(wèn)題的研究，這支隊伍是后繼有人。真的感謝你們。

實(shí)際上，中國的改革開(kāi)放是從農村土地制度改革，即聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革起步的。周老師日前在成都土地問(wèn)題現場(chǎng)會(huì )上發(fā)言，對成都的經(jīng)驗有四個(gè)概括：第一，級差地租是大學(xué)校；第二，確權是基礎；第三，現有制度，包括耕保基金和征地制度，都具有彈性；第四，要尋求利益平衡點(diǎn)。我個(gè)人認為，最重要的是確權。改革開(kāi)放三十年的成功大家都是認可的，但并沒(méi)有最終完成。改革如果有最后階段的話(huà)，就是以成都確權為起點(diǎn)。成都這件事情是成都當地政府領(lǐng)導和群眾、中層干部非常自覺(jué)的改革，當然他們也是沒(méi)辦法，逼出來(lái)的。周老師說(shuō)，李春城書(shū)記在2003年就把這件事情當做自己的“執政綱領(lǐng)”，這不是小事情。我們對成都經(jīng)驗的關(guān)注，怎么關(guān)注都不過(guò)分，當然，成都也有很多問(wèn)題需要繼續解決。

我國當代土地制度肯定是歷史上一個(gè)空前絕后的土地制度，甚至是世界上空前絕后的土地制度。土地制度中有三個(gè)主體，一是中央政府，二是工廠(chǎng)、學(xué)校、單位，三是農民。我國農村土地改革為什么這么困難？因為依目前征地制度為核心的土地制度，國家可以無(wú)償獲得土地。然而，國家、集體、農民三方面在土地制度中都要獲得利益。哪方利益拿的多，哪方利益拿的少，要看三方的實(shí)力。人民公社的基因在我們聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度里是存在的，這個(gè)制度是去不掉它，既然去不掉就要面對它，很好地把它變成財富。中國當前的土地制度是匯聚了整個(gè)世界史上不同土地制度而成為一體。這個(gè)土地制度支撐了我們中國當代工業(yè)化、城市化、現代化的發(fā)展，包括解決了我們現在很多人擔心的吃飯問(wèn)題。在目前制度框架內解決問(wèn)題，我認為是實(shí)事求是的態(tài)度，而且制度是有彈性的，這也使我們的繼續改革成為可能。

 

 

（黃凱、洪浩整理）