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2009年第49期（總第810期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報三

發(fā)布日期：2009-07-10 02:43    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報將報道發(fā)布會(huì )第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學(xué)發(fā)言以及國土資源部總規劃師胡存智先生評論。以下是報告和評論的具體內容。

徐建煒：災后重建中的集體建設用地流轉——“聯(lián)建”

災后重建出現的集體建設用地流轉方式，有許多特別之處。根據成都市統籌委的統計，成都市在震后大約有35萬(wàn)戶(hù)房屋需要重建，其中27萬(wàn)戶(hù)在農村。房屋重建工作中最大的問(wèn)題就是資金問(wèn)題。即便僅計算房屋的建筑成本，按每戶(hù)10萬(wàn)的建筑成本，僅農村部分也需要籌集270億的資金。這270億的資金從哪里來(lái)呢？依靠災損戶(hù)自身顯然不大可能。農戶(hù)的財產(chǎn)在地震中損失慘重，不可能有經(jīng)濟能力獨立完成房屋的重建。完全依靠地方財政也不現實(shí)，成都市政府從2000到2007年的財政盈余不過(guò)130多億，還不夠災后重建的一半。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。

具體來(lái)說(shuō)，成都市的災后重建方式分為五類(lèi)，其中原址重建和貨幣安置適用范圍比較小，對土地的利用方式較為簡(jiǎn)單，這里就不多做介紹。統規統建和統規自建，主要是采用土地掛鉤的方式實(shí)現級差地租，只不過(guò)震后操作在量上更大，突破了原有的項目區范圍，但本質(zhì)上就是黃躍講的那些，這里也不再贅述。我想著(zhù)重探討聯(lián)建的方式。

在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。在地震剛剛爆發(fā)的時(shí)候，房屋倒塌狀況是十分嚴重的，受災的農戶(hù)不得不搬進(jìn)臨時(shí)搭建的板房。但僅在聯(lián)建政策實(shí)施一年以后（其實(shí)不到一年），原來(lái)的受災區就修成了各式各樣的歐式小樓。這些樓房都是農戶(hù)自己建的，政府基本沒(méi)有在其中投入一分錢(qián)。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來(lái)的變化。

首先，對聯(lián)建下一個(gè)定義。聯(lián)建，又稱(chēng)開(kāi)發(fā)重建，是指集體經(jīng)濟組織以外的個(gè)人或法人機構，通過(guò)幫助受災農戶(hù)重建家園，獲準使用整理出的剩余集體建設用地，發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。本質(zhì)上看，這是市場(chǎng)機制對土地價(jià)值的實(shí)現。農戶(hù)最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒(méi)有辦法實(shí)現土地價(jià)值的。所以，聯(lián)建在這個(gè)過(guò)程中使得城市資金和農村土地結合在一起，實(shí)現土地的最大價(jià)值，然后，對這種實(shí)現的價(jià)值做重新的收入分配。農村的居民從中獲得了房屋重建的資金，而城市投資者獲得剩余集體建設用地開(kāi)發(fā)的權利。在整個(gè)過(guò)程中，政府的工作是被嚴格限定的，僅僅包括提供規劃、把關(guān)質(zhì)量和確權辦證。整個(gè)交易，是通過(guò)市場(chǎng)方式完成的。

接下來(lái)，介紹看幾個(gè)典型的案例。王全家是在地震中房屋受毀的一戶(hù)農民。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購置房產(chǎn)，他也有意愿出售。但受當時(shí)法律的限制，一直沒(méi)能實(shí)現。2008年6月份地震剛剛結束，政府提出聯(lián)建政策，王全和城里的張先生就一拍即合，達成協(xié)議：張先生用其中132平方米幫助王全建設新屋房屋，花費28萬(wàn)；張先生自己用剩下的100平方米建設一家由他所擁有產(chǎn)權并經(jīng)營(yíng)的鄉村“酒店”（其實(shí)自己住）。這一例還節余50平米的建設用地，仍然歸王全承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上，張先生是花了28萬(wàn)元購買(mǎi)100平方米的土地使用權。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運作，但直到我們一月份前往調研，仍然沒(méi)有能夠獲得土地使用權證，原因是他在修房子的時(shí)候占用了一部分耕地，而根據聯(lián)建政策，必須在原有建設用地里拿出一部分復墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。在聯(lián)建過(guò)程中，耕地的把關(guān)是非常嚴格的。正因為如此，才讓附近的王正良和鄧小林拿到了第一戶(hù)聯(lián)建相關(guān)的土地使用權證。據我們了解，現在王正良已經(jīng)把房子轉租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉村酒店開(kāi)發(fā)。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉村酒店，沒(méi)有“小產(chǎn)權房”。右下方這幅照片，就是鄧小林獲得的第一張土地使用證，用途是住宿餐飲用地。這是中華人民共和國建國以來(lái)第一張非農村集體經(jīng)濟組織成員獲得的農村集體土地使用權證。一對一單戶(hù)聯(lián)建的規模都比較小，無(wú)法滿(mǎn)足城市化的土地資源需求量。因此，不久后便產(chǎn)生了一對七、一對十三等多戶(hù)聯(lián)建形式。土地使用面積的增加，也衍生出一系列問(wèn)題，后面會(huì )講到。2008年7月份，茶坪村出現了一對三十五戶(hù)聯(lián)建。聯(lián)建方中國建筑建設集團是國資委下屬的一家央企，與35戶(hù)農民達成協(xié)議，流轉24畝土地，其中用3畝用做農戶(hù)的災后安置，剩下21畝供開(kāi)發(fā)使用。同一時(shí)間，成都市一家房地產(chǎn)開(kāi)放商明科置業(yè)與青城山鎮味江村13組達成聯(lián)建協(xié)議，按40平方/人補償住房，其余面積均可開(kāi)發(fā)旅游度假養老項目（號稱(chēng)可以出租30、50或70年）。

隨著(zhù)案例逐漸增加，都江堰市總結出一套完整的規范化聯(lián)建流程。這后來(lái)也成為成都市聯(lián)建規范的基礎，具體步驟如下：（1）土地確權到戶(hù)。（2）召開(kāi)村民大會(huì )，由三分之二村民同意在本村開(kāi)展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。（3）農戶(hù)自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達成聯(lián)建協(xié)議。（4）農戶(hù)、聯(lián)建方、集體達成三方協(xié)議，在農戶(hù)的房屋建設和耕地復墾完成以后，由農戶(hù)將土地交還給集體，然后由后者將使用權重新分配給農戶(hù)和聯(lián)建方。農戶(hù)自用部分作為劃撥宅基地，聯(lián)建方所占部分作為直接流轉的非住宅（期限40年），分別頒發(fā)土地使用證。土地使用證的頒發(fā)是對現有制度很大的突破。

既然聯(lián)建能夠在災后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒(méi)有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制度和“小產(chǎn)權房”的差異：（1）聯(lián)建和小產(chǎn)權房都是市場(chǎng)主導的，而征地是政府主導的。（2）聯(lián)建和小產(chǎn)權房的開(kāi)發(fā)主體是農戶(hù)，土地到底流不流轉、流轉給誰(shuí)，都是由農戶(hù)決定，而征地是政府強制性決定。（3）對于聯(lián)建和“小產(chǎn)權房”，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然歸農村集體所有，而征地制度是把集體土地變成國有土地。（4）產(chǎn)權保護狀況而言，征地制度受到現行法律保護，而“小產(chǎn)權房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然是農村的，但是政府卻可以對外來(lái)投資方和原來(lái)農戶(hù)同時(shí)頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護，具有很高的效率，農戶(hù)利益也得到最大程度保障。（5）原來(lái)的征地制度是以土地原有制度為基礎進(jìn)行補償，農村的收入非常低，而“小產(chǎn)權房”雖然也是一種市場(chǎng)磋商形成價(jià)值，但沒(méi)有對交易后外來(lái)投資方的資產(chǎn)形成產(chǎn)權保護，交易價(jià)格有限，農民獲得的收益也就是有限的。而聯(lián)建則不一樣，它既有法律保護，又可以由市場(chǎng)磋商形成價(jià)格，農民權益可以得到保護。（6）聯(lián)建還可以有效保護耕地。政府對征地有占補平衡的要求，耕地數量得到嚴格保障。聯(lián)建同樣可以做到這一點(diǎn)，而且保護是由農戶(hù)自己完成的。例如，剛才講的王全案例，土地沒(méi)有完成復墾，政府就不給發(fā)土地使用證，直到把耕地數量還回來(lái)為止。小產(chǎn)權房缺乏法律保護，保護耕地成為空談。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權房提供了很好的參考。至于能否幫助非災區的農戶(hù)致富，這個(gè)問(wèn)題，就留給讀者思考。

當然，現有的聯(lián)建政策也存在一些問(wèn)題。第一，土地的所有權是村集體，農戶(hù)在交易時(shí)必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。村集體在概念意義上是虛化的。如果缺少良好的村莊民主建設的話(huà)，村集體、所有權、使用權交織在一起，極可能造成少數人侵犯多數人利益，這是潛在的隱患。第二，聯(lián)建對確權提出更高的要求。開(kāi)展聯(lián)建以后，農民財產(chǎn)權被撤底盤(pán)活，原來(lái)不甚明顯的農民利益也就激顯出來(lái)。如果之前的確權工作不夠細致，那么一旦開(kāi)始交易，農民之間可能再次出現爭議，到時(shí)候難保不會(huì )出現重新確權的要求。這實(shí)際上是對確權的考驗。第三，在現有的聯(lián)建過(guò)程中，村集體和地方政府都沒(méi)有從中收取任何集體基金或者稅費配套。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。缺乏集體資金配套，公共開(kāi)支的資金從哪里來(lái)呢？在最初聯(lián)建的時(shí)候，政府一分錢(qián)都沒(méi)有收，這對于剛開(kāi)始試點(diǎn)是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開(kāi)的話(huà)，稅費基礎就成為重要的配套環(huán)節，希望有關(guān)部門(mén)注意。

胡存智：評論

本次報告談的不是征地制度改革本身，然而展開(kāi)探討了征地與不征地之間存在的新選擇。成都改革對征地制度改革來(lái)說(shuō)也非常有意義，將來(lái)可能對征地改革起到一個(gè)繞道上山的作用，這是我聽(tīng)前面三個(gè)同學(xué)和老師報告的一個(gè)總體感覺(jué)。

我從四個(gè)方面對案例來(lái)進(jìn)行評論。第一，土地整理。大家談得非常細致深入，并且用了實(shí)證的方法。掛鉤周轉實(shí)質(zhì)上是解決城鎮化進(jìn)行過(guò)程中地怎么隨人進(jìn)城的問(wèn)題。首先要優(yōu)化用地的結構和布局，之后才考慮怎么集約用地。就掛鉤周轉來(lái)說(shuō)，我們給的補償不是全部建設用地的收益。這點(diǎn)要非常明確，就是我們不會(huì )對土地發(fā)展權補償。原來(lái)這塊地不能用，有了指標后可以作為建設用地來(lái)發(fā)展，那么由此獲得的收益是不是應該全給擁有生產(chǎn)指標的一方呢？不對。不管是2010年還是2012年用，反正最后都能用。指標的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對指標提供方進(jìn)行的補償只是對發(fā)展權的時(shí)序提前所做的補償，這不等于所有的農地轉為建設用地的收益要全部返回去。

回到規劃上的老問(wèn)題來(lái)說(shuō)，掛鉤周轉也要有規模控制。審批不是要限制周轉，而是由于宏觀(guān)調控上的考慮，需要對它的規模進(jìn)行控制。比方說(shuō)一個(gè)地區經(jīng)濟已經(jīng)過(guò)熱，如果這一塊再加一塊建設用地就麻煩了。今年我們加大力度，對拉動(dòng)經(jīng)濟有好處，但是如果放到往年去看就有問(wèn)題。另外，需要防止制度不太成熟時(shí)，弄成大拆大建，侵害農民利益。

第二個(gè)案例，蛟龍工業(yè)區使用集體建設用地發(fā)展工業(yè)，我認為這是一個(gè)非市場(chǎng)模式情況下出現的一種特例。它的形成過(guò)程并不是一種市場(chǎng)的交易行為。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農業(yè)產(chǎn)值就可能成交。那么為何國有土地的開(kāi)發(fā)者拿地成本那么高？因為它是和建設用地的產(chǎn)值進(jìn)行比較的。假如市場(chǎng)放開(kāi)之后，蛟龍工業(yè)園區還是否能以低廉的成本提供服務(wù)，恐怕是一個(gè)問(wèn)題。當然，“小產(chǎn)權房”也有這個(gè)問(wèn)題。發(fā)展工業(yè)，用集體土地不是關(guān)鍵，誰(shuí)來(lái)開(kāi)發(fā)也不是關(guān)鍵，用的是不是建設用地才是關(guān)鍵，建設用地的規模有多少才是關(guān)鍵。農民企業(yè)家來(lái)建，也是利用了我們法律中的一個(gè)規定：農民入股可以使用建設用地。在規范蛟龍工業(yè)港的過(guò)程中，為什么罰他、找他麻煩呢？因為它違反了農轉用的規則，破壞了控制規模上的要求，而不是所有制歧視。

為什么控制建設規模是關(guān)鍵呢？因為建設規模涉及到今后建設美好家園的可能。廣東的建設用地規模就已經(jīng)搞得太大了，小區域中建設用地面積達到一半以上，不知道怎么補救。如果不控制規模，廣東的今天就是其它地區的明天。因此，需要從總量上進(jìn)行控制。大城市郊區大量集體建設用地的出現非常普遍。這些集體建設用地在跟政府爭奪用地。舉個(gè)典型例子，河南有一個(gè)村，書(shū)記是全國人大代表，非常聰明。他把全部農村集體土地變成國有土地，由他來(lái)支配，叫“自征自用”，辦了很多工廠(chǎng)，收益都歸當地。那么，政府再要建設用地怎么辦？這就可能產(chǎn)生很多問(wèn)題。

第三個(gè)案例是三道堰的“小產(chǎn)權房”。一旦“小產(chǎn)權房”或者“無(wú)產(chǎn)權房”合法化，價(jià)格就會(huì )跟其它房一樣，而不會(huì )不存在價(jià)高價(jià)低的問(wèn)題。這是市場(chǎng)經(jīng)濟的原理。如果農民集體或者農民個(gè)人以節約土地和節約房屋資源換取特定的收益，這應該是要鼓勵的。

“小產(chǎn)權房”的提法本身就是不科學(xué)的，是一種自我掩飾的說(shuō)法。鄉鎮政府或者規劃、發(fā)改、建設部門(mén)，有管理松懈的問(wèn)題。不能想象，沒(méi)有政府的鼓勵和支持，這些房能蓋起來(lái)。我們應該提倡集體用地的流轉。在法定面積給出合法用地；擁有合法用地資源的主體，拿這個(gè)資源換取我應得的利益應該受到鼓勵。

最后一個(gè)案例，聯(lián)建。我認為，聯(lián)建有局域性，即使在成都也有局域性。它不利于集中，也不利于基礎設施的建設，是一種自然經(jīng)濟的模式。而且聯(lián)建能夠有收益，很大程度上是因為利用了我們的公共資源。沒(méi)有水、電、路，聯(lián)建根本搞不成。然而，公共資源并沒(méi)有收到相應的回報。聯(lián)建會(huì )促使人們把現有生產(chǎn)生活模式固定下來(lái)，不利于城鎮化進(jìn)程。因此，除非我們認定這種方式就是我們今后的生活方式，聯(lián)建才可能值得鼓勵。我們在成都跟他們談過(guò)，在風(fēng)景區這些地方是可以的，因為它的生產(chǎn)生活方式以后就可能以旅游為主。但把聯(lián)建推廣到務(wù)農區等地方就很麻煩。而且，部分地方官員并不贊成聯(lián)建。一些鄉、鎮政府都不太贊成。在這個(gè)問(wèn)題上，他們倒沒(méi)有私利。因此他們的意見(jiàn)我們也要聽(tīng)取。

 

（徐建煒、趙瓊、洪浩整理）