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2009年第48期（總第809期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報二

發(fā)布日期：2009-07-10 02:42    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報將報道發(fā)布會(huì )第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生程令國和趙瓊同學(xué)報告。以下是報告具體內容。

程令國：集體土地上的工業(yè)園——蛟龍工業(yè)港

蛟龍工業(yè)港是一家建設在集體土地上的工業(yè)園。這家工業(yè)園區引人注目，主要基于三個(gè)特點(diǎn)：1）它是一家完全民營(yíng)的工業(yè)園；2）它建設在集體土地上；3）它規模龐大，占地達5平方公里。從全國看同時(shí)具備這三個(gè)特點(diǎn)的工業(yè)園可能絕無(wú)僅有。研究蛟龍工業(yè)港這個(gè)案例，對我們理解和探討新的工業(yè)用地模式提供了很多啟發(fā)。

基本概況

蛟龍工業(yè)港共有青羊和雙流兩個(gè)園區。其中，青羊園區距成都市區六公里，緊鄰黃田壩機場(chǎng)；雙流園區距成都市區五公里，靠近成都市雙流國際機場(chǎng)。兩個(gè)園區周邊交通極為便捷，工業(yè)區位優(yōu)勢非常明顯。從青羊園區的照片可以看到，整個(gè)廠(chǎng)區規劃的非常科學(xué)。整潔寬敞的街道，標準的現代化的廠(chǎng)房；廠(chǎng)房建筑非常密集，土地集約利用的程度很高；與國有工業(yè)園區的空曠形成了鮮明對比。很難想象這個(gè)地方5年前還是“田園風(fēng)光”的農村。蛟龍工業(yè)港建設了污水處理廠(chǎng)、自來(lái)水廠(chǎng)、學(xué)校、公交車(chē)站等等基礎設施，而且幾乎沒(méi)有花政府一分錢(qián)。蛟龍工業(yè)港兩處園區共占地5平方公里，2008年，800多家企業(yè)入住，吸收10人就業(yè)，年度創(chuàng )造GDP10億，繳稅1.5億。其經(jīng)濟效益非常突出。

創(chuàng )始過(guò)程

這么一家規模巨大的民營(yíng)工業(yè)園區是怎么建立起來(lái)的呢？這不能不講到它的創(chuàng )辦人：蛟龍集團總經(jīng)理黃玉蛟。黃玉蛟是重慶涪陵人，1968年出生于一個(gè)貧困農村家庭。他經(jīng)歷了早年創(chuàng )業(yè)磨難，到90年代中期已頗有家底。1996年，黃玉蛟想找5畝地辦一肉聯(lián)廠(chǎng)，但在此過(guò)程中四處碰壁。原因很簡(jiǎn)單，用地規模太小，一般工業(yè)園區不愿接待；費盡周折，最后在四川彭山拿到地。這個(gè)過(guò)程使黃玉蛟對中小企業(yè)用地難有了深切體會(huì )。

1999年，黃玉蛟在成都青羊區拿到5畝地想辦一家衛生巾廠(chǎng)，廠(chǎng)房建好后因地氣過(guò)于潮濕一直未能開(kāi)工；這時(shí)有一家企業(yè)找到他表示愿意每年出20萬(wàn)租用他的廠(chǎng)房，黃由此發(fā)現商機。2000年，黃玉蛟接手了52畝政府招商失敗的土地，建成13家廠(chǎng)房。當年土地就全部租出，凈賺幾百萬(wàn)；這些土地后來(lái)擴展至1平方公里，就構成今天青羊園區。黃玉蛟在青羊的成功，為他帶來(lái)巨大的聲譽(yù)和新的商機。2003年，雙流縣招商小組到青羊找到黃玉蛟，先后承諾給他4平方公里的土地供開(kāi)發(fā)使用，這便是今天的雙流園區。

蛟龍工業(yè)港出現絕非偶然。工業(yè)化迅猛發(fā)展發(fā)展要求一些區位優(yōu)勢比較好的地段能夠建立工業(yè)園區，集中發(fā)展工業(yè)。工業(yè)化的迅猛發(fā)展催生出了數以萬(wàn)計中小企業(yè)，而在現有征地制度下中小企業(yè)拿地難。現有的國有工業(yè)園區，門(mén)檻太高。就拿同樣位于雙流縣的一家國有工業(yè)園區——西南航空港來(lái)說(shuō)：入園企業(yè)必須達到30畝地和5000萬(wàn)投資額的投資門(mén)檻，并符合縣委縣政府的以上五大產(chǎn)業(yè)集群規劃，這對于處于起步階段的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)基本上是不可能的。蛟龍工業(yè)港的成功恰恰就是因為捕捉到了這一商機；市場(chǎng)定位的準確是蛟龍工業(yè)港成功的首要因素。

蛟龍的運營(yíng)模式

蛟龍的主營(yíng)業(yè)務(wù)是出租廠(chǎng)房，基本業(yè)務(wù)流程是：從農民那里租地建廠(chǎng)房，然后出租廠(chǎng)房給中小企業(yè)；用賺取的租金收入來(lái)支付給農民的地租；租金差就是蛟龍的利潤。

蛟龍的核心競爭力用一句話(huà)來(lái)概括就是“方便”加“便宜”。首先是方便，入園手續簡(jiǎn)單，入園后服務(wù)周到。其次是便宜。就拿占地5畝，建筑面積2000米的標準廠(chǎng)房，如果用招拍掛方式拿地：首先要支付土地出讓金20*5=100萬(wàn)，廠(chǎng)房建筑安裝費：1600元/m2*2000=320萬(wàn)；合計420萬(wàn)元。而用蛟龍模式，你只要預付2萬(wàn)元定金，每月付1.5萬(wàn)租金（2000*7元/m2），就可以開(kāi)工上路了。可以說(shuō)，對中小企業(yè)而言，入住蛟龍工業(yè)港是非常經(jīng)濟劃算的。

蛟龍的用地模式共有以下三個(gè)步驟：一，首先經(jīng)過(guò)村民大會(huì )2/3以上同意后，農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權向集體（組、村、鄉或鎮）集中。二，集體出面將土地出租或入股給蛟龍。三，蛟龍按年發(fā)放租金或“土地分紅”。這里我們可以看出，蛟龍的用地模式已經(jīng)突破了國有的征地模式。

從合理到合法

蛟龍工業(yè)港的建立具有內在的經(jīng)濟合理性。首先，它解決了中小企業(yè)用地難的問(wèn)題。其次，較之“家家生火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的分散的工業(yè)發(fā)展和工業(yè)用地模式，蛟龍工業(yè)園能更加集約地利用土地。第三，對農民而言，蛟龍模式的占地和拆遷安置補償較國有征地合理。農民不失去土地的長(cháng)久使用權，從理論說(shuō)可以獲得一份永久的穩定的收入流。租金支付以市場(chǎng)價(jià)格折算成貨幣來(lái)支付，可以規避通脹風(fēng)險。租金按一定金額或比率每三，五年上調一次，使農民可以分享土地不斷增值的收益。

然而，這樣一家具有經(jīng)濟合理性工業(yè)園區一開(kāi)始就踩在政策邊緣線(xiàn)上，幾度差點(diǎn)被查處。蛟龍工業(yè)港的建設涉及耕地，沒(méi)有完成土地轉用手續。另外由于它不是鄉鎮企業(yè)，也難說(shuō)是土地聯(lián)營(yíng)。按土地管理法的規定，外來(lái)投資者是不能使用集體土地搞建設。

面對蛟龍工業(yè)港的建設，地方政府和國土部門(mén)有不同的態(tài)度。國土部門(mén)肩負著(zhù)保護耕地，堅守18億畝耕地紅線(xiàn)的職責，對蛟龍集團的占地行為不可能坐視不理；然而，蛟龍創(chuàng )造的經(jīng)濟效益也是有目共睹的，蛟龍為當地創(chuàng )造的就業(yè)、稅收和GDP為當地政府所肯定，這也就成為蛟龍工業(yè)港最終得以合法化的最大緣由。

最終合理化的完成則是“條條”政府和“塊塊”政府協(xié)調行動(dòng)的結果：在蛟龍補交部分罰款后，雙流縣國土局前后兩次動(dòng)用寶貴的“2005-2020年土地利用規劃”計劃內用地指標，幫助蛟龍完成調規；雙流縣財政則幫蛟龍墊付大部分占補平衡費。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。

啟示

第一，集體土地上也可以興辦起高度集約利用土地的工業(yè)園區，這一點(diǎn)是值得高度肯定。第二，事后看來(lái)，蛟龍的合法化和規范化最終是通過(guò)傳統制度完成的。農轉用指標的總量并沒(méi)有突破。一方面，在計劃內指標總量一定的前提下，既然政府自己使用農轉用指標的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？

當然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問(wèn)題，需要我們繼續保持關(guān)注：首先，后續的立法工作應跟上。比如說(shuō)關(guān)于當前法律對“聯(lián)營(yíng)”的規定模糊不清；又如蛟龍工業(yè)港不能為入港企業(yè)提供合法的具有普遍法律效力的房產(chǎn)證明等。其次，蛟龍的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險仍然是個(gè)值得繼續關(guān)注的問(wèn)題，一旦經(jīng)濟效益惡化，出現廠(chǎng)房閑置的現象，農民的租金收入可能沒(méi)有著(zhù)落。好消息是蛟龍工業(yè)港經(jīng)受住了這次金融危機的考驗，仍然有企業(yè)在排隊，讓人不得不嘆服這種新的工業(yè)園發(fā)展模式的生命力。

趙瓊：集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房

三道堰鎮的現實(shí)

三道堰鎮是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。2000年后，經(jīng)過(guò)三輪舊城改造，鎮中心的古堰社區建起了很多兩樓或三樓一底的小樓，兼具川西民居特色和徽派建筑風(fēng)格，整齊劃一，古樸美觀(guān)。來(lái)此處購房、看房的成都人絡(luò )繹不絕。

很難想象，2000年前后三道堰鎮到處還都是解放前的房子，人民生活拮據，財政資金匱乏，基礎設施跟不上。面對不能發(fā)展工業(yè)的限制，當地政府可謂一籌莫展。該鎮僅有的優(yōu)勢就是地理位置很好，距離成都僅26公里。適逢2000年后成都市房?jì)r(jià)高企，三道堰鎮便走上了一條建房興鎮之路。通過(guò)三輪舊城改造，本來(lái)只有700戶(hù)左右的居民的古堰社區，已經(jīng)成為一個(gè)有非自住安置房1400套左右，樓盤(pán)商品房4500套左右的新興小鎮。

仔細看看，如此大規模的舊城改造工程，財政的力量是遠遠不夠的；依賴(lài)的就是級差地租。土地資源具有特殊性，用于城市建設的土地資源其價(jià)值取決于位置，區位好，建房就可以賣(mài)出去，得到的資金就可以用于鄉鎮建設。

首先將這些房產(chǎn)按照出讓方的不同，而劃分為安置房和經(jīng)營(yíng)性樓盤(pán)。安置房，也就是700戶(hù)居民的房子，以“統歸自建”的方式建成，兩樓一底或三樓一底。當地人往往一樓商鋪用于經(jīng)營(yíng)或轉租，二樓自住，高層出售，售價(jià)為1000-1200元/平米，這意味著(zhù)只要高層售得出就基本可以覆蓋拆舊建新的費用。安置房中的小產(chǎn)權房總量，以每戶(hù)提供兩套出售房算，大約為1400套。經(jīng)營(yíng)性的小產(chǎn)權樓盤(pán)，共4-5處，占地200-300畝，供房量在4500套左右，目前的售價(jià)為2000元/平米左右。這2000元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基礎設施建設、拆遷補償、安置補償、占用農地的補償等開(kāi)支——農地的補償標準和政府征地、租地補償標準相似。全部的買(mǎi)房人都需要支付村鎮基礎設施建設費，這筆費用直接留在鎮上使用。就是這些資金，構成了三道堰鎮舊城改造的經(jīng)濟支柱。

這一過(guò)程并非一次性完成，也不是靠強制力推動(dòng)，而是在當地人對級差地租規律的逐漸認識和利用過(guò)程中完成的。“級差地租是所偉大的學(xué)校”，用這句話(huà)描述相當貼切。2000-2001年第一批舊城改造只有7、8戶(hù)參與，建房為一樓一底——這意味當時(shí)并非是為了賣(mài)房才建；當時(shí)的成本價(jià)是350元/平米，轉讓的價(jià)格也大致是這個(gè)價(jià)格——主要是因為此地尚未匯聚成都的買(mǎi)房需求，而且當時(shí)成都的房?jì)r(jià)也沒(méi)有達到后面那么高。看到建房能賣(mài)的前景，2002-2004年37、38戶(hù)參與到舊城改造中，建房為兩樓或三樓一底。因為匯集了需求，房?jì)r(jià)明顯上升，但仍在1000元/平米以?xún)取?005-2007年全古堰社區700戶(hù)中尚未參與舊城改造的開(kāi)始參與，同時(shí)開(kāi)始有成批的樓盤(pán)出現，價(jià)格卻有增無(wú)減，這和成都的房?jì)r(jià)高企直接相關(guān)，但也和三道堰鎮舊城改造面貌改變、匯集成都買(mǎi)房人群不無(wú)關(guān)系。

三道堰的發(fā)展無(wú)疑是利用了級差地租規律，各方獲益的現實(shí)也昭示了其中的合理性，但此過(guò)程確實(shí)和現行法律法規有沖突之處。按照所有權，我們的土地分為國有土地和集體土地。對三道堰這樣的鎮級區域來(lái)說(shuō)，大部分的土地歸集體所有。按用途，土地又主要分為農地、建設用地和未利用地。在建設用地的使用上，國有土地和集體土地是高度不同權的；長(cháng)期以來(lái)，國有土地是建設用地的唯一合法供地來(lái)源，集體建設而用地入市雖然也有三個(gè)例外，但仍然受到嚴格限制。集體建設用地又要分是宅基地還是非宅基地，宅基地是非經(jīng)營(yíng)性用途的——只能自用，不能流轉。宅基地不能流轉，地隨房走，房地不分離，這意味著(zhù)宅基地上的房產(chǎn)也不能流轉。從房產(chǎn)完全私有私用的角度看，無(wú)疑是弱化了房權。

這樣的權利結構有著(zhù)深刻的歷史原因，適應于當時(shí)的現實(shí)需要和意識形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現實(shí)產(chǎn)生了巨大的沖突。雖有禁令，但小產(chǎn)權房勢不可擋。對于像三道堰鎮這樣區位具有明顯價(jià)值的地區，允許農民占著(zhù)房自己用，卻不允許流轉，當房?jì)r(jià)高企，法外流轉就成了千百個(gè)個(gè)體的自發(fā)選擇。

 “解決遺留問(wèn)題”（解決已建成的小產(chǎn)權房問(wèn)題），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，協(xié)調困難，尚無(wú)合法化可能；樓盤(pán)的規范，當地給出了一個(gè)兩步走的思路。首先，通過(guò)震后的“掛鉤指標”來(lái)解決農轉用的問(wèn)題；第二步就是，在符合規劃的前提下，經(jīng)過(guò)報建等常規手續，根據條件來(lái)決定是否征為國有，然后以協(xié)議出讓的方式交給開(kāi)發(fā)商。如果兩步都順利完成，三道堰的樓盤(pán)將完成農地—集體建設用地—國有建設用地的轉變，完全變成大產(chǎn)權樓盤(pán)。當然這個(gè)經(jīng)驗有特殊之處，首先就是賑災的背景，當時(shí)亟需資金支持災區重建，因此客觀(guān)上推進(jìn)了“遺留問(wèn)題”的解決。其次就是不符合“掛鉤項目”的常規程序，先上車(chē)后補票。

分析和政策討論

總的來(lái)說(shuō)，我認為小產(chǎn)權房問(wèn)題是挑戰，更是機遇。我國城市建設用地的面積是2.5億畝，集體建設用地的面積也是2.5億畝，且其中一半是宅基地。全國的人均宅基地面積是223平方米，城市居民的人均建筑面積是27平方米，可見(jiàn)農村、農民擁有的土地資源比城市居民要多很多；但是對比收入，就可以看到在現有土地權利體系下，這些資產(chǎn)并沒(méi)有成為資本，為農民帶來(lái)源源不斷的收入，農民的年收入僅為城市居民的1/3。如果盤(pán)活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點(diǎn)，將釋放多大的經(jīng)濟潛能？參照城市房改這個(gè)體系，集體建設用地入市問(wèn)題，甚至小產(chǎn)權房問(wèn)題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟增長(cháng)、改善分配關(guān)系、統籌城鄉發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)。

根據調研中的發(fā)現，我認為小產(chǎn)權房問(wèn)題是必須盡快解決的。大規模的房產(chǎn)交易流于法外，將滋生很多的隱患。首先，缺乏房屋記錄和權屬認證，容易形成紛爭，造成不必要的社會(huì )成本。買(mǎi)房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉如何完成？如果考慮不到下一次流轉，流轉小產(chǎn)權房的居民、農民，如何充分認識到房產(chǎn)的價(jià)值？其次，房屋通常沒(méi)有走過(guò)報建、規劃等程序，因此質(zhì)量缺乏有效監控。再次，有法不依，執法不嚴，是法律的尷尬。

效率上的損失更讓人惋惜。隨著(zhù)城市化的進(jìn)程，已經(jīng)有兩億農民進(jìn)了城，如果家中有一塊宅基地，只允許占用不允許流轉，是不是一種浪費呢？更明顯的情況是，同樣是由于制度變革滯后，城市并沒(méi)有接納這些城市建設者的制度環(huán)境，很多農民辛辛苦苦在沿海的工廠(chǎng)打工掙到錢(qián)，不用于教育，不用于生意投資，用于修老家的房子。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費。

由此，我們得出的結論是小產(chǎn)權房問(wèn)題應該是有解的，而且有求解的必要性。面對快速發(fā)展的經(jīng)濟社會(huì )，各國政府都可能面對“法外存在”大規模產(chǎn)生的情形。如何吸收其中的合理因素、規范不合理因素，正是國家改革能力、創(chuàng )新能力的集中體現。對于利益錯綜復雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權房問(wèn)題，不但要拿出勇氣來(lái)管，而且要積極地給出解決措施，尋求規范和應對的正確渠道。

反對小產(chǎn)權房的一個(gè)主要擔心，是擔心放開(kāi)后農地會(huì )受到更多侵蝕。事實(shí)表明，占地問(wèn)題往往跟地方政府的行為是分不開(kāi)的，尤其是基層鄉鎮一級的政府。可是地方政府為什么要這樣做呢？我們再回到2000年的三道堰鎮，難道你固守著(zhù)這個(gè)發(fā)展的機遇嗎？而且新增建設用地指標一般不會(huì )下到縣以及縣以下的，對于一些發(fā)展機會(huì )好的縣難道就不發(fā)展了嗎？占地是對現行建設用地資源，依賴(lài)行政配置，通過(guò)規劃、土地指標的形式來(lái)實(shí)現的回應，是建設用地資源行政配置缺乏效率的集中體現。如果有一個(gè)市場(chǎng)來(lái)對2.5億畝建設用地資源說(shuō)“是”，而且可以搭建一個(gè)空間配置的平臺的話(huà)，那么占地的壓力也會(huì )隨之得到緩解。其他的問(wèn)題，如宅基地的來(lái)源問(wèn)題、會(huì )不會(huì )出現失房農民的問(wèn)題、還有政府稅費的問(wèn)題，只要級差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩妥進(jìn)行，有理由相信利益平衡點(diǎn)可以被找到。

最后，根據實(shí)際的觀(guān)察，對解決這個(gè)問(wèn)題有哪些具體的設想呢？換句話(huà)說(shuō)，集體建設用地入市的合理渠道該如何搭建呢？首當其沖的就是確權，將支配財產(chǎn)的權利明確地確給當事人，厘清財產(chǎn)邊界，止紛定爭，方能為日后權利保護奠定堅實(shí)基礎。第二步可能還是堅持占補平衡政策，事實(shí)證明這是一個(gè)將農村發(fā)展和城市化進(jìn)程統籌考慮的政策，同時(shí)滿(mǎn)足了我們對不同用途土地資源總量控制的需要。第三步就是努力推動(dòng)土地整治的市場(chǎng)運行，即不是依靠行政命令來(lái)決定一個(gè)地方是否整治、如何整治，而是在確權之后，讓當地人決定他們要怎么做。第四，整治中節約出的集體建設用地指標要通過(guò)掛鉤指標市場(chǎng)來(lái)用到建設用地資源區位價(jià)值高的地區，而以什么價(jià)格買(mǎi)指標、由哪里購買(mǎi)到這個(gè)指標，基本由市場(chǎng)決定。而這里的指標價(jià)格，就可以作為第三步中，農民農村決定是否進(jìn)行村莊整治的主要參照。政府從相關(guān)的環(huán)節提取稅費，甚至可以提留保障資金，建設同城里人一樣的最低水平的社會(huì )保障體系。第五，強調政府在其中要進(jìn)行積極的政策配套，尤其要推進(jìn)財稅制度的變革，這是改革能否穩妥進(jìn)行的關(guān)鍵。

 

（張曄，趙瓊、洪浩整理）