中文在线免费视频,欧美亚洲桃花综合,日本中文字幕在线视频站,欧美精品一区二区三区观

2009年第47期（總第808期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會(huì )簡(jiǎn)報一

發(fā)布日期：2009-07-10 02:41    來(lái)源：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院

2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長(cháng)期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實(shí)踐調查報告》發(fā)布會(huì )。周其仁教授主持會(huì )議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專(zhuān)家評論。我們分七期簡(jiǎn)略報道發(fā)布會(huì )概況。本期簡(jiǎn)報報告周其仁教授開(kāi)場(chǎng)致辭和黃躍同學(xué)、雷曉燕教授以“在現存的征地模式內起步”為題所作報告和評論。

周其仁

土地制度是我們國家一個(gè)重要的問(wèn)題，因為它既牽涉到資源的分配，也牽涉到收入的分配。首先，從資源配置來(lái)看，我們這個(gè)國家多年在計劃體制下，在戶(hù)口、糧食、勞動(dòng)力流動(dòng)方面的限制下，城市化進(jìn)展比正常情況要慢。改革開(kāi)放以后，城門(mén)相對打開(kāi)，城市化在加速推進(jìn)。但即便這樣，到2008年中國城市化率還是低于世界的平均水平。因此，我國空間資源還處在一個(gè)重新配置過(guò)程當中，經(jīng)濟的積聚集中還在發(fā)展，這和已經(jīng)完成城市化、工業(yè)化的國家具有本質(zhì)不同。在勞動(dòng)力、資本、技術(shù)開(kāi)始流動(dòng)時(shí)，土地怎么流動(dòng)，是一個(gè)具有全局意義的挑戰性問(wèn)題。如果空間資源配置得不好，對經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )發(fā)展長(cháng)遠來(lái)看會(huì )有很深遠的影響。

其次，在土地資源積聚、集中的過(guò)程中，隨著(zhù)位置的變化，土地價(jià)值就會(huì )發(fā)生很大的變化。問(wèn)題在于增加的價(jià)值如何分配？三農問(wèn)題，首先是農民的權利問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，種地的權利已經(jīng)還給農民，農村勞動(dòng)力的流動(dòng)權也已經(jīng)還給農民。現在我們國家把農民的土地征用為國家土地，用于工業(yè)化、城市化，這個(gè)模式帶來(lái)大量的挑戰性的問(wèn)題。土地是農民的，當土地升值的時(shí)候，如果農民不能恰當地分享土地升值，提高農民收入就在一定程度成為無(wú)源之水。光靠財政性的返還，流量很少。亞洲其它國家的農民收入有三大塊，一是農產(chǎn)品收入，一塊是農民打工收入，三是農民土地在城市化過(guò)程中分享的收入。目前，中國農民的第一、第二塊收入在釋放，第三塊收入也在逐步釋放，這是我們關(guān)注這個(gè)問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)。

為什么關(guān)注成都？成都是國家級綜合改革開(kāi)放的實(shí)驗區。中國發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，越是復雜的問(wèn)題，越不可能在一下子在面上找到普適性解決辦法，總要在地方先做實(shí)驗。2003年成都開(kāi)始推行城鄉統籌試驗，涉及到很多方面重要內容，我們關(guān)注的問(wèn)題，集中在土地制度的改革，試圖觀(guān)察學(xué)習成都地方干部群眾長(cháng)期探索和實(shí)踐，對求解中國土地制度改革提供了什么啟示和經(jīng)驗。

課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國經(jīng)濟研究中心的師生。國家發(fā)展研究員有專(zhuān)題研討課（Workshop）的制度。除了上課以外，大家可以對共同感興趣的題目在workshop上進(jìn)行研討。在土地問(wèn)題工作小組中，來(lái)自不同研究領(lǐng)域、不同年級的碩士生、博士生共同對這個(gè)課題進(jìn)行研究。經(jīng)濟中心的同學(xué)課程壓力是非常重的，老師的教學(xué)任務(wù)、科研任務(wù)、發(fā)表論文的任務(wù)也非常重，在不影響完成正常教學(xué)科研工作任務(wù)前提下，我們實(shí)施了成都實(shí)踐調查項目，做了這項研究，主要是由于成都實(shí)踐對我們所有人的吸引力。課題組大部分成員都是初次接觸土地問(wèn)題，今天把我們調查結果系統提出來(lái)，請各位指教。今天會(huì )議另外一個(gè)目的，就是給我們中心同學(xué)提供報告研究成果機會(huì )，希望倡導理論聯(lián)系現實(shí)的學(xué)風(fēng)，也他們中間某些人今后能夠堅持關(guān)注這一問(wèn)題并成長(cháng)為未來(lái)研究專(zhuān)家。

今天還有幸請到我國研究土地問(wèn)題的幾個(gè)權威專(zhuān)家，請他們一塊兒來(lái)幫助我們帶學(xué)生。像胡存智先生，從國土資源部角度給我們上過(guò)課。天則所的學(xué)術(shù)委員會(huì )主任張曙光教授，他也在進(jìn)行很重要的土地問(wèn)題的研究，在全國做個(gè)案研究。天則所有一個(gè)很好的傳統，研究中國制度變遷，已經(jīng)持續很長(cháng)時(shí)間了，這一次他們的研究中國土地制度變遷跟我們的題目是一樣的。蔣亞平先生是我們的老朋友，人民網(wǎng)的創(chuàng )辦人，現在是國土資源報社的總編輯，也在國土資源部門(mén)工作。黃小虎先生是我們國家的土地問(wèn)題專(zhuān)家，土地規劃院的黨委書(shū)記。劉守英先生是國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部的資深研究員，多年關(guān)心農村和土地問(wèn)題并有大量發(fā)表。

黃躍：以土地綜合整理為平臺統籌城鄉發(fā)展

觀(guān)察成都農村得到的幾個(gè)現象非常重要。第一，農民的土地不僅平整而且成片，很像現代化大農場(chǎng)；農民的住宅不僅整齊、漂亮，而且比許多城市居民的住宅還要好。第二，這些變化都發(fā)生在2003年之后。在此之前，成都的農村與中國其它中西部地區一樣，田塊細碎、地大房差。第三，成都市農村居民的人均年收入不過(guò)幾千元（2003年僅為3655元），僅靠農民自己，是絕不可能完成這么大規模工程的。那么，成都市自2003年起到底做了什么事情，使得農村發(fā)生了如此巨大的變化？促成這些變化的資金到底從何而來(lái)？

課題組通過(guò)深入調研發(fā)現，土地級差地租是上述變化的經(jīng)濟源泉。城市化發(fā)展要占用耕地，但按國家土地管理法，建設占用耕地，需要依照占多少、補多少的原則，在遠郊農村補充同質(zhì)同量的耕地。據了解，成都市自2003年提出城鄉統籌發(fā)展戰略以來(lái)，在遵守國家關(guān)于耕地占補平衡的法律法規前提下，通過(guò)各種形式的土地綜合整理，將一部分城市土地增值收益返還于遠郊農村，極大地改善了農民的生產(chǎn)和生活條件。成都市的土地綜合整理大致分為農地整理、村莊整理和城鄉建設用地增減掛鉤三大類(lèi)。

農地整理

農村的土地共分為三大類(lèi)，農地、建設用地、未利用地。成都市早年的土地整理項目多以農地和未利用地整理為主，故簡(jiǎn)稱(chēng)為農地整理。以成都市金堂縣棲賢鄉向前村為例，2005年，成都市為了推進(jìn)中心城區的城市化建設，需要征用一千多畝耕地。于是，市政府投資1722.94萬(wàn)元，在其下屬的金堂縣棲賢鄉向前村以農地整理項目的方式補充耕地。據了解，這個(gè)項目共整理土地4978.7畝，通過(guò)田土坎調整、農田歸并、荒草地及荒河灘開(kāi)發(fā)，凈增1081.3畝耕地，新增耕地仍由向前村農民耕種，市區僅帶走1081.3畝耕地占補平衡指標。獲得指標后，市政府將規劃發(fā)展區內的耕地征為國有拍賣(mài)，收回前期補充耕地的投資。

這么大規模的農地整理項目，只有以城市的發(fā)展為基礎，才可能做到，由農民來(lái)出錢(qián)啟動(dòng)幾乎不可能。以這個(gè)項目為例，依托于城市化的集聚效應，只需要利用城市土地增值收益的很少部分就可完成。

村莊整理

隨著(zhù)成都市中心城區土地價(jià)格不斷上漲，征地規模越來(lái)越大，由此導致耕地占補平衡的壓力日益緊迫。加之成都市的遠郊農村多為山區，農地及未利用地整理新增耕地潛力相當有限。到哪里找到可供補充耕地的后備資源，成為困擾成都市地方發(fā)展的一大難題。

成都通過(guò)實(shí)踐發(fā)現，農村建設用地存量驚人，若將其集約利用，可新增大量耕地。據2006年的土地詳查統計，成都市20個(gè)區（市）縣共有農村建設用地139萬(wàn)余畝，農村人均建設用地面積154平方米，其中近90%是宅基地。此外，農村居民住宅具有點(diǎn)多面廣、林盤(pán)院壩面積大等特點(diǎn)，如果可以通過(guò)土地整理，將農村居民人均宅基地面積降至70平米，則全市共可騰出約65萬(wàn)畝耕地占補平衡指標用于城市發(fā)展建設。結合農村居民普遍存在的建新房愿望，成都市政府主動(dòng)增加投入，開(kāi)始了以建設用地整理為主的新型土地整理，也即村莊整理。

新津縣普興鎮的土地整理項目就是村莊整理的典型。這個(gè)項目也是成都市為緩解中心城區發(fā)展用地矛盾，由市財政從城市土地預期增殖收益中拿出一部分投資進(jìn)行的。此項目2007年3月開(kāi)工，同年12月竣工，共花費3894萬(wàn)元。整個(gè)項目新增耕地1770畝，其中宅基地整理新增522.855畝，占新增耕地總量的29.54%。以新增耕地面積算，每畝投資約2.2萬(wàn)元。相當于僅用了不到1%的城市土地收益，就完成了相當龐大的農村建設工程。村莊整理后，農民的生產(chǎn)和生活條件得到了極大地改善，新建的農民社區相當漂亮、整潔。

城鄉建設用地增減掛鉤項目區

城鄉建設用地增減掛鉤項目區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤項目）由村莊整理演變而來(lái)，與后者的主要差別在于：第一，掛鉤項目的城鎮建新區所使用的耕地不占國家下達的年度新增建設用地指標。第二，為便于管理，掛鉤項目封閉運行。由于掛鉤項目屬于國家規劃外的新增建設用地行為，為了防止只占不補、占多補少、占東補西的現象發(fā)生，國家規定，城鎮建新區和實(shí)施村莊整理的農村拆舊區必須在立項之初一同上報，一旦確定，不得隨意改變。第三，也是由于它屬于國家規劃外新增建設用地行為，掛鉤項目返還于農村的資金投入量也更大。

以成都市郫縣犀浦鎮、友愛(ài)鎮城鎮建設用地增加與郫縣唐園鎮長(cháng)林村農村建設用地減少相掛鉤的項目為例，長(cháng)林村為實(shí)施村莊整理的農村拆舊區，項目實(shí)施前，這里的人均建設用地面積為255平方米。通過(guò)整理，人均建設用地面積減少為79.4平米，為城鎮建新區的犀浦鎮、友愛(ài)鎮提供了263畝建設用地指標。

整個(gè)項目通算，城鎮建新區的263畝耕地，在取得掛鉤指標后，以每畝420萬(wàn)的價(jià)格拍賣(mài)，總價(jià)款11億。唐元鎮長(cháng)林村共得補償5500萬(wàn)，合每畝20萬(wàn)（宅基地整理復墾后新增的耕地仍由長(cháng)林村村民耕種）。城鎮建新區的農民因失地共得補償8000多萬(wàn)，合每畝40萬(wàn)元。上繳中央各種稅費總計約5.6億。郫縣政府共得財政收入約4億。以新增耕地面積算，相當于有5%的城市土地收益反哺給了遠郊的長(cháng)林村。

價(jià)量齊動(dòng), 從點(diǎn)到面

成都市在主動(dòng)提高投資標準（農地整理1.8萬(wàn)元/畝，村莊整理2.5萬(wàn)元/畝，城鄉建設用地增減掛鉤項目十多萬(wàn)元/畝）的同時(shí)，還擴大了各種形式土地整理的規模。數據顯示，全市的土地整理總面積從2003年的434.14公頃，上升為2007年的46405.64公頃，年均增長(cháng)率21.3%。橫向比較，在人口近千萬(wàn)的八個(gè)大城市中，2003年，成都市的土地整理面積占城市國土總面積之比僅為0.04％，與哈爾濱的水平相當，大大低于上海（0.76％）和天津（0.73％），也低于重慶（0.09％）、石家莊（0.08%）和北京（0.05%）；但到2006-07年，成都的同一指標分別為1.81％和3．75％，遠高于上述其他幾個(gè)大城市的水平。據統計，截止到2008年底，成都市共實(shí)施了135個(gè)土地綜合整理項目，新增耕地19萬(wàn)畝，累計投入88.3億元。

評論

如此“價(jià)”、“量”齊動(dòng)，顯著(zhù)加大了城市化土地增值收益返農的力度。這就使成都的農村、包括那些遠離中心城區的偏遠地方，也能得到一筆僅靠農村和農民自己根本無(wú)從籌措的資本，用于增加農業(yè)資產(chǎn)存量、加大農民收入流量。一大批村莊的面貌因農地整理、村莊整理、增減掛鉤項目得到顯著(zhù)改變。很清楚，離開(kāi)了城市土地增值向農村的重新注入，根本不可能有效推進(jìn)新農村建設。雖然土地綜合整理在具體實(shí)施方面還有很多細節問(wèn)題值得商榷，但是，與沒(méi)有這項政策相比，城市土地增值收入的分配格局確實(shí)得到了很大程度的改善。因此，課題組認為，成都市以這幾類(lèi)方式統籌城鄉發(fā)展的總體思路是大體正確和值得推廣的。

另一方面，在推進(jìn)過(guò)程中，需要認真考慮和處理如下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，土地綜合整理項目的實(shí)施分配與定價(jià)規則需要讓農民參與，保證公開(kāi)、公平。雖然成都市在過(guò)去幾年中實(shí)施了不少土地綜合整理的項目，但還是有很多村莊沒(méi)有獲得項目實(shí)施權，而這些地區的農民也有改善生產(chǎn)和生活條件的強烈愿望。而且，掛鉤項目（10-20萬(wàn)/畝）與農地整理項目（1.8-2萬(wàn)/畝）的補償標準不一樣，到底誰(shuí)有權拿到補償更高的掛鉤項目?分配的規則及相應的依據是什么?

第二，課題組在實(shí)際調研過(guò)程中看到，在實(shí)施完農地整理、村莊整理或掛鉤項目后，雖然農民的房子變漂亮了，耕地增加了，但由于種糧的經(jīng)濟收入仍遠低于從事二三產(chǎn)業(yè)的收入，大多數農民還是選擇進(jìn)城務(wù)工。他們在城市那頭需要自己花錢(qián)租房，而在農村這頭的新房卻又長(cháng)期閑置。

第三，有些農民為了獲得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了經(jīng)營(yíng)性用房，這對于國家的耕地占補平衡是不利的。

雷曉燕：從農地整理到掛鉤——強制征地制度內有限彈性

前面黃躍同學(xué)對成都從農地整理到掛鉤的經(jīng)驗做了直觀(guān)的介紹，下面我就這個(gè)方面對成都經(jīng)驗作一個(gè)簡(jiǎn)單概括。

假設要在一個(gè)城市的近郊發(fā)展一個(gè)房地產(chǎn)項目，需要占用一塊耕地。我們知道城市近郊的土地拍賣(mài)一般會(huì )得到較高的收入，那么這個(gè)收入是怎樣分配的呢？首先要從政府獲得一個(gè)征地指標（在年度征地計劃之內），同時(shí)要向政府交付農轉用的費用以及征地其他費用，這是很大的一塊；另外還有一部分是付給這些近郊農民的征地拆遷補償，現行征地制度下，這還是比較低的比例；此外，根據我們國家法律規定，占用了耕地需要占補平衡，也就是說(shuō)，需要從別的地方補充一塊同質(zhì)同量的耕地。這個(gè)耕地從哪里來(lái)？成都最初的方式是在遠郊農村進(jìn)行農地整理，也就是把未利用農地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這些遠郊農村，作為農地整理的補償，這個(gè)補償基本上是彌補土地整理的成本，所以相對還是比較低的。對于這些遠郊農民來(lái)講，相當于是（免費）增加了一塊耕地。

但是，農村的未利用地畢竟有限，不能滿(mǎn)足城市化的發(fā)展，這就促使農地整理轉向了村莊整理。村莊整理讓農民更集約節約利用建設用地，減小住房占地面積，從而將騰出來(lái)的建設用地復墾為耕地，作為占補平衡之用。由于村莊整理的成本比農地整理高，其補償也相應提高一些，從每畝1.8萬(wàn)提高到2.5萬(wàn)。

成都從村莊整理中發(fā)現了一個(gè)特別之處，那就是村莊整理騰出來(lái)的本來(lái)就是建設用地，如果復墾為耕地，那就有了可以使用建設用地的指標，這些指標就可以為城市發(fā)展所用，這就發(fā)展成為以后的“掛鉤”項目，也就是將遠郊農村整理出來(lái)的建設用地指標，賣(mài)給近郊發(fā)展城市化所用。這個(gè)掛鉤項目有什么特別之處呢？首先就是有了建設用地指標，就可以不用向政府繳付農轉用的費用了，轉為向遠郊農民支付指標費用，另外這個(gè)建設用地指標最初并沒(méi)有在年度征地計劃限制之內。由于城市化的發(fā)展迅速，很多地方每年的征地計劃都不夠用，所以向別的地方調劑或者向國土部門(mén)申請預支將來(lái)的計劃非常普遍，所以?huà)煦^得來(lái)的建設用地指標就顯得非常珍貴了，尤其是對于房?jì)r(jià)比較高的地區。因此，向遠郊農民支付的指標費用比以前的農地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝15萬(wàn)元。對于農民來(lái)講，基本不用付什么成本，就能搬進(jìn)新居，同時(shí)擁有的耕地增加。農村的生產(chǎn)生活條件得到較大的改善。

觀(guān)察由農地整理到掛鉤的這個(gè)過(guò)程，我們可以發(fā)現成都在征地制度的框架之下，有了越來(lái)越多的彈性，要素實(shí)現了一定程度上的流動(dòng)：農村低價(jià)地區的建設用地指標流動(dòng)到了地價(jià)高的城市，城市化的收益越來(lái)越多地返還到農村。在總量控制之下，通過(guò)位移，讓級差地租部分地釋放出來(lái)。在強制征地制度之內，有了一定交易的成分，更加符合市場(chǎng)規律。

但我們也要看到市場(chǎng)的作用還是非常有限。首先，交易主體是由行政界定。誰(shuí)可以進(jìn)行掛鉤，掛鉤到什么地方去，掛多遠都由行政部門(mén)決定，而不是由市場(chǎng)決定，只有在批準的項目區才能進(jìn)行掛鉤。其次，價(jià)格也由行政決定而不是由市場(chǎng)決定。這包括掛鉤指標的價(jià)格，無(wú)論那塊地拍賣(mài)到多高，指標多珍稀，都是15萬(wàn)。征地補償費用標準也都是由政府規定。再次，項目區是由國土部門(mén)審批，國土部門(mén)人力有限，要把全國審批下來(lái)，速度非常慢，遠遠不能滿(mǎn)足需要。最后，如前面所講，掛鉤項目吸引人的很大一個(gè)原因是不算在年度征地計劃內，但聽(tīng)說(shuō)現在已經(jīng)在實(shí)行或者在考慮要將其納入征地計劃中。這樣的話(huà)，彈性更會(huì )減小。

這種強制征地制度下的彈性的有限性，決定了其不能滿(mǎn)足城市化的需要，從而使得突破征地制度的實(shí)踐不可避免。這將在后面的演講中進(jìn)行詳細的講述。

 

（黃躍，雷曉燕，洪浩整理）